Ведомственные целевые программы что это

Бюджеты регионов и муниципальных образований сегодня составляются по сметному принципу на один финансовый год. Такой подход к планированию расходов имеет ряд недостатков. Например, среди существенных проблем процесса планирования и исполнения расходов можно назвать и несбалансированность бюджета на локальном уровне, и тот факт, что средства исполь­зуются крайне неэффективно, в результате чего некоторые статьи бюджета недофинансируются, а по некоторым статьям, наоборот, идет перерасход средств.

Обычной практикой стало принятие бюджетов с дефицитом. Возникают вопросы: реальный ли это дефицит или с данным «недостатком» можно бороться?

В любом бюджете есть статьи, уменьшение которых в прин­ципе невозможно и нежелательно: заработная плата, пенсии, стипендии. Управление подобными расходами не только трудо­емко, но и чревато недовольством со стороны получателей этих средств. Альтернативой может служить то, что в любом бюджете также есть статьи, которыми можно и нужно управлять, иначе их бесконтрольное «существование» еще больше может усугубить текущее тяжелое положение. Управлять ими нужно с помощью целевых программ и повышения качества программно-целевых методов бюджетного планирования.

Как выполняются целевые программы в Курской области

Согласно постановлению Правительства РФ «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» создание программно-целевого управления расходами будет достигнуто с помощью:

— предоставления ежегодных докладов субъектов бюджет­ного планирования о результатах и основных направлениях деятельности;

— совершенствования методологии разработки и реализа­ции федеральных (региональных, муниципальных) целевых программ;

— введения в бюджетную практику ведомственных целевых программ;

— конкурентного распределения части бюджета «прини­маемых» обязательств по результатам оценки действующих и предлагаемых к принятию бюджетных программ;

— расширения полномочий администраторов бюджетных программ в процессе исполнения бюджета.

Доклады субъектов бюджетного планирования, ежегодно представляемые органам власти, имеют своей целью охарак­теризовать цели и задачи деятельности субъекта, их увязку с приоритетами государственной политики и прогнозом развития государства. В докладе также должны быть даны описание рас­ходных обязательств субъекта по каждой сфере деятельности и оценка объема администрируемых доходов бюджета соответ­ствующего уровня.

В представляемом документе важно отразить в количе­ственном выражении уже достигнутые в отчетном периоде конкретные результаты, а также количественные результаты, планируемые к достижению в среднесрочном периоде. Бюджет­ные расходы в отчетном и планируемом периодах должны быть даны в разбивке по целям, задачам и программам. В докладе должны содержаться информация об оценке субъектом плани­рования результативности бюджетных расходов и приводиться обоснование мер по ее повышению.

Предполагается, что практика представления докладов не будет ограничиваться лишь уровнем Российской Федерации; в планах — введение аналогичных докладов в бюджетный процесс как на региональном, так и на местном уровнях.

Целевые программы

Программы, разработанные в соответствии с принципами формирования бюджета, ориентированного на результат, долж­ны содержать:

1) конкретную, четко обозначенную цель;

2) описание поддающихся количественной оценке ожидае­мых результатов реализации программы, включая как непосред­ственные результаты, т. е. предоставление услуг определенного качества и объема, так и конечные результаты, т. е. эффект от предоставления услуг их получателям;

3) систему показателей для измерения результатов реа­лизации программы (показателей социальной и экономической эффективности) и целевые значения каждого из таких показа­телей, что позволит осуществлять:

— предварительную оценку программы (включая альтерна­тивные программы) на этапе согласования проекта бюджета;

— мониторинг степени достижения намеченных целей и за­планированных результатов в ходе реализации программы;

— оценку социально-экономической эффективности реали­зации программы;

4) обоснование потребностей в ресурсах для реализации достижения цели и результатов программы, рисков и устойчи­вости программы к внешним условиям;

5) четко прописанную систему управления программой, кон­троля за ее реализацией, разграничения полномочий и уровней ответственности различных исполнителей программы.

В процессе подготовки и согласования бюджета програм­мы главных распорядителей бюджетных средств оцениваются исходя из их соответствия приоритетам социально-экономиче­ской политики и фактической и плановой эффективности, оп­ределяемой на основе параметров социальной и экономической эффективности.

В данных требованиях к бюджетно-целевым программам четко просматривается принцип «ориентированности на ре­зультат», который буквально можно представить в виде цепочки последовательных действий: достижение определенных резуль­татов — измерение их качественно и количественно — проверка уровня соответствия намеченного и выполненного.

Для повышения прозрачности расходной части бюджета необходимо формировать бюджет субъекта Федерации и муни­ципального образования как совокупность целевых программ.

Публикуемую в рамках бюджета часть следует формализо­вать как стандарт целевой программы для субъекта Федерации и местного бюджета. Соответственно, в представляемом общест­венности документе должны быть следующие данные:

1) наименование программы (в наименовании должна быть сформулирована основная цель программы, наименование долж­но быть кратким);

2) описание текущей ситуации с приведением количествен­ных критериев (соответственно, результат программы должен показать изменение данных критериев);

3) описание целей программы. Если программа рассчитана более чем на один год, должны быть расписаны подцели на каж­дый год, с указанием ожидаемого результата (например, по на­циональному проекту «Рынок доступного жилья» — следующие цели: увеличение объемов ипотечного жилищного кредитования; увеличение объемов жилищного строительства; модернизация коммунальной инфраструктуры);

4) предлагаемые в рамках программы меры, расписанные по каждой цели и подцели. Меры должны быть формализованы и иметь количественную оценку, например, предоставление суб­сидий молодым семьям на приобретение жилья (строительство индивидуального жилья) или частичную оплату первого взноса при получении ипотечного кредита; при этом решение указан­ных задач позволит существенно расширить платежеспособный спрос населения на жилье, увеличить предложение жилья за счет увеличения объемов жилищного строительства и обеспе­чить доступность жилья для основных групп населения.

Для достижения этих результатов должны быть расписаны потребности в финансировании и источники финансирования, с разбивкой по соответствующим периодам;

5) описание результатов, также имеющих количественную оценку.

До настоящего времени большинство ведомственных целе­вых программ закладываются в бюджет без реального обосно­вания потребности в ресурсах и вообще без обоснований прак­тической значимости от реализации той или иной программы. Почти всю текстовую часть предлагаемых к рассмотрению или уже реализуемых программ можно интерпретировать в удоб­ном для определенной ситуации контексте, нет конкретики, нет количественных данных. Формулировки целей программ раз­мыты, а пути их достижения не дают четкого плана действий и описывают процесс лишь на формальном уровне.

В качестве альтернативы устранения текущих проблем неэффективного планирования можно рассматривать сред­несрочное планирование, ориентированное на результат. Эффективность этого варианта повышается с учетом того, что большинство ведомственных программ и, как следствие, рас­ходов по ним, рассчитаны на среднесрочную или долгосрочную перспективу. Таким образом, появится реальная возможность контроля за выполнением программы, проведения оценки ее эффективности и соответствия поставленным целям.

Целевые программы ведомства утверждаются на срок до 3 лет приказом руководителя субъекта бюджетного планирова­ния, который устанавливает должностное лицо, ответственное за их реализацию.

Утвержденная целевая программа может отражаться отдельной строкой в бюджете на очередной финансовый год. Уточнение параметров целевых программ, в том числе целевых индикаторов, осуществляется в порядке, установленном для утверждения этих программ. В случае если целевая программа не утверждена в установленном порядке, субъект бюджетного планирования вправе реализовывать такую программу в форме аналитической программы.

Целевая программа реализуется соответствующим глав­ным распорядителем средств бюджета. Субъект бюджетного планирования несет ответственность за реализацию целевой программы и за обеспечение утвержденных значений целевых индикаторов.

Контроль за ходом реализации целевой программы ведом­ства осуществляется соответствующим субъектом бюджетного планирования, а также может осуществляться в процессе ком­плексных проверок.

Органы статистики для обеспечения мониторинга и анализа хода реализации целевых программ ведомств совместно органи­зуют ведение ежегодной статистической отчетности. Перечень показателей и порядок представления отчетности устанавлива­ются соответствующим органом исполнительной власти. Требо­вания к представляемой статистической отчетности являются обязательными для всех отчитывающихся субъектов.

Отчеты о выполнении целевых программ, включая меры по повышению эффективности их реализации, представляют­ся субъектами бюджетного планирования в соответствующий орган исполнительной власти ежегодно, в составе первой части докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования.

Источник: all-sci.net

Ведомственные целевые программы на 2020 год

Изменения в ведомственную целевую программу «Обустройство детских площадок на территории в границах внутригородского муниципального образования Санкт-Петербурга муниципальный округ Академическое»

Изменения в ведомственные целевые программы в соответствии с решением Муниципального Совета № 72-14п-6-2020 от 24.11.2020

Изменения в Ведомственную целевую программу «Осуществление экологического просвещения, а также организация экологического воспитания и формирования экологической культуры в области обращения с твердыми коммунальными отходами»

Изменения в ведомственные целевые программы в соответствии с решением Муниципального Совета № 55-12п-6-2020 от 22.09.2020

Изменения в ведомственные целевые программы в соответствии с решением Муниципального Совета № 64-13п-6-2020 от 10.11.2020 г.

Изменения в в едомственную целевую программу «Благоустройство внутриквартальных территорий в границах внутригородского муниципального образования Санкт-Петербурга муниципальный округ Академическое»

Изменения в ведомственные целевые программы в соответствии с решением Муниципального Совета № 51-11п-6-20 от 23.06.2020 г. и № 47-10п-6-2020 от 26 мая 2020 г.

Источник: mo-akademicheskoe-spb.ru

Ведомственные целевые программы Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

Аннотация научной статьи по экономике и бизнесу, автор научной работы — Алехин Борис Иванович

В свете зарубежного опыта рассматриваются преимущества программного бюджета по сравнению с постатейным и общий порядок программного бюджетирования на уровне ведомства . По данным о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора (Росфиннадзор) построены ведомственные целевые программы .

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.

Похожие темы научных работ по экономике и бизнесу , автор научной работы — Алехин Борис Иванович

Профессиональный библиограф составит и оформит по ГОСТ список литературы для вашей работы

Роль органов государственного финансового контроля в обеспечении реализации единой системы антикризисных мероприятий

Переход к программно-целевому принципу планирования бюджетных расходов в субъектах РФ: проблемы и перспективы

Технология подготовки программного бюджета

Повышение эффективности реализации полномочий, возложенных на Росфиннадзор и его территориальные органы

Современный этап бюджетного реформирования в Российской Федерации
i Не можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.

Interagency Special Purpose Programs

The article author examines the experience gained by the international budget experts and shows that the program-based budgeting has the advantages that the line item budgeting method lacks. He also describes how the program-based budgeting methodology is implemented on the agency level. The interagency special purpose programs have been elaborated that are based on the Federal Financial and Budget Supervision Service data.

Текст научной работы на тему «Ведомственные целевые программы»

Ключевые слова: Б. И. Алехин, д. э. н., проф.,

бюджет, расходы, ведомство, программа зав. кафедрой «Фондовые рынки»

Ведомственные целевые программы

В Бюджетном послании Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2011-2013 годах от 29 июня 2010 г.1 обоснована необходимость принимать новые расходные обязательства только на основе тщательной оценки их эффективности и при наличии ресурсов для их исполнения в пределах принятых бюджетных обязательств.

При этом любое предлагаемое решение должно быть проанализировано с точки зрения возможностей его финансового обеспечения и вклада в достижение стратегических целей развития страны. Указанные вопросы бюджетной политики нашли отражение в Программе повышения эффективности бюджетных расходов на период до 2012 г. В частности, Программа предусматривает, что с 2012 г. значительная часть федерального бюджета должна быть представлена в виде долгосрочных государственных программ, которые будут составлены из ведомственных программ.

от постатейного бюджета к программному

Международный опыт позволяет выделить четыре направления использования программного бюджета:

• Как инструмент политического анализа программный бюджет облегчает оценку и сравнение эффективности затрат на альтернативные мероприятия, направленных на достижение данной цели правительства.

• Расширяя границы оперативной самостоятельности руководителей ведомств и их структурных подразделений, программный бюджет улучшает работу правительства.

• Программный бюджет облегчает полный учет стоимости правительственного труда.

• Программный бюджет задает рамки и структуру планирования и подготовки вариантов расходов.

1 Официальный сайт Президента России (http://www.kremlin.ru/news/8192).

Что делает программный бюджет привлекательным по сравнению с постатейным? Чем так важно то, что может показаться простой реклассификацией расходов? Почему, например, программный бюджет позволяет оценивать и сравнивать затратную эффективность различных вариантов достижения той или иной цели правительства, а постатейный — нет?

В программном бюджете, как и в постатейном, задействованы три классификации — функциональная, ведомственная и экономическая. В Бюджетном кодексе Российской Федерации (статья 21) функциональная классификация представлена 11 разделами, отражающими направление бюджетных средств на исполнение функций государства. Разделы делятся на 95 подразделов (всего), отражающих направление бюджетных средств на исполнение субфункций правительства2. Функциональная классификация образует естественный фундамент для построения любого бюджета.

Определив функции, правительство должно установить цели их исполнения. Функция без цели — мертворожденная функция. Это верно как для постатейного, так и для программного бюджета. Цели исполнения функций можно найти в официальных документах вроде российской «Стратегии-2020». Неудивительно, что они иногда называются стратегическими.

Ведь для их достижения требуются годы и усилия множества людей, а перемены в жизни страны могут быть значительными3.

Для исполнения функций правительство создает ведомства — министерства, службы, агентства. Чтобы знать, какое ведомство какие функции исполняет и за какие расходы отвечает, необходима ведомственная классификация. Функциональная классификация бюджета страны распадается на функциональные классификации ведомственных бюджетов, а цели исполнения правительственных функций сужаются до целей исполнения ведомственных функций4.

Третья привычная классификация расходов — экономическая. Эта классификация показывает объекты, легальную основу и характер совершаемых за казенный счет трансакций, например покупки товаров и услуг. Она необходима для подготовки и ревизии бюджета, бюджетного учета, аудита и экономического анализа трансакций. В 95 российских подразделах выделяется примерно 3800 целевых статей (!), которые расписывают бюджетные средства по видам расходов.

2 В 1984 г статистики Организации объединенных наций (ООН) разработали Классификацию функций правительства (Classification of Functions of Government — GOFOG). В 1986 г. GOFOG появилась в Руководстве по государственной финансовой статистике (Government Financial Statistics Manual — GFSM) Международного валютного фонда (МВФ). В 1999 г GOFOG была обновлена и в 2001 г воспроизведена в GFSM.

GFSM-2001 имеет 10 основных функций, каждая из которых поделена на субфункции. На функциональном и (или) субфункциональном уровне GFSM-2001 представляет собой надежный фундамент для построения программного бюджета. Функции и (или) субфункции дают удобную классификацию любых расходных проектировок на начальной стадии подготовки бюджета и могут фигурировать как основные программы в программной структуре.

3 Цели исполнения (performance goals) — это «цели высшего порядка, ради достижения которых правительство реализует программы и проводит мероприятия. Цели обычно включают в себя крупные резуль таты, получение которых может занять ряд лет, много людей, мероприятий, процессов и промежуточных достижений», — читаем мы в словаре базы данных о практике и процедурах составления бюджета в странах — участницах Организации экономического сотрудничества и развития (OECD Budget Practices and Procedures Database, Phase II, Final Glossary. — 2006. — 19 December — P 6).

4 Вот почему для отражения в бюджете целей исполнения функций «по минимуму» достаточно ведомственной и программной классификаций. Отсюда, кстати, удачный термин «ведомственная целевая программа».

Этих классификаций достаточно, чтобы детально описать деятельность правительства со стороны затрат. Но, как выразился премьер-министр В. В. Путин, выступая 14 мая 2010 г. на совместном заседании коллегий Министерства финансов и Министерства экономического развития России, «каждый государственный рубль должен быть нацелен на конечный результат»5.

А с постатейным бюджетом это не получается. Требуется еще одна классификация — программная, чтобы конечный результат можно было сопоставить с целевым и сказать, эффективно были потрачены бюджетные средства или нет. Программная классификация ценна тем, что в отличие от трех предыдущих содержит данные о программных расходах, результатах и ресурсах, потребленных правительством. А что такое бюджетная программа, хорошо сказано в украинском Бюджетном кодексе: «Бюджетная программа — систематизированный перечень мероприятий, направленных на достижение единственной цели, и заданий, исполнение которых предлагает и осуществляет распорядитель бюджетных средств соответственно возложенным на него функциям»6. Добавив к трем привычным классификациям программную, мы получаем программный бюджет7.

При составлении программного бюджета цели исполнения ведомственных функций уточняются в стратегических итогах деятельности ведомств8. Одно ведомство может добиваться нескольких стратегических итогов в рамках одной программы, но чаще бывает наоборот — один стратегический итог и несколько программ. Стратегический итог отражает воздействие программы на развитие страны в той области, которую «курирует» ведомство. Это позитивное изменение, которое ведомство планирует внести в жизнь общества и которое должно быть измерено и находиться в сфере ведомственного влияния. Он дает представление об эффективности программных расходов и помещается вверху программной структуры.

От стратегического итога следует отличать выпуск ведомством товаров и услуг. Выпуск дает представление о размере программы и помещается внизу программной структуры. Например, стратегический итог — это сокращение разрыва в доходах под влиянием программы помощи малоимущим, а выпуск — выданные пособия. Стратегический итог шире выпуска, и его труднее измерить.

На достижение стратегического итога обычно уходят годы, а выпуск — это периодическая (месячная, квартальная, годовая) величина. Другими словами, стратегический итог — это конечный результат, а выпуск — промежуточный. Увязка промежуточного результата с конечным — нелегкая задача, особенно когда внешние по отношению к бюджету и потому неконтролируемые факторы риска дают о себе знать (а когда бывает иначе?).

5 Официальный сайт Правительства Российской Федерации (http://premier.gov.ru/events/ews/10586/).

6 Бюджетный кодекс Украины. Статья 2. Определение основных терминов (http://pravoved.in.ua/section-kodeks/81-bku/384-gla va01.html).

7 На деле это не так просто. Для получения хорошего программного бюджета нужно реформировать старые классификации.

8 «Цели исполнения (performance targets) касаются конкретных итогов и продуктов деятельности правительственной организации. Обычно они достигаются за более короткий срок, чем цели правительства, и часто являются промежуточным результатом достижения последних» (OECD Budget Practices and Procedures Database, Phase II, Final Glossary. — 2006. — 19 December. — P. 5).

Таким образом, программный бюджет устанавливает явную связь между каждым приращением ресурсов, достижением стратегического итога и приращением выпуска. Но возникает серьезная проблема измерения.

Измерители (индикаторы) — это количественные и качественные переменные (факторы), которые можно использовать для измерения стратегического итога, выпуска, экономии, отдачи и эффективности использования ресурсов9. Под экономией понимается сокращение стоимости используемых или требуемых ресурсов, под отдачей — затраты на единицу выпуска, а под эффективностью — разность между ожидаемыми и фактическими результатами расходов. Измерители должны в максимальной степени соответствовать следующим требованиям: адекватность, точность, достоверность, объективность, однозначность и прозрачность, экономичность, сопоставимость, своевременность и регулярность, достижимость10. Сам измерительный процесс можно назвать аудитом исполнения11.

Необходима детальная проработка вопроса о выявлении и измерении результатов12. Измерители состоят из одного и более факторов. Одни факторы — внутриведомственные, другие — вневедомственные, но те и другие подставляют ведомство под риск не получить искомый результат.

На жаргоне современной портфельной теории внутриведомственная часть риска — это специфический риск, «источаемый» конкретной организацией, а вневедомственная — систематический риск, скрытый во внешней среде. Первой частью ведомство может и должно управлять, второй — должно, но не может.

Чем меньше систематического риска скрыто в измерителях, тем меньше опасность сильного искажения реальной картины: ведомство поступает правильно, но показатели «врут», так как они слишком уязвимы из-за непредсказуемых событий за пределами ведомства. Иначе говоря, поскольку промежуточные результаты предвосхищают конечный результат, можно утверждать: их выявление и измерение совсем не означает, что ведомство приближается к конечному результату, особенно если в измерителях скрыто много систематического риска. Тут следует заметить, что расширение содержания программы, имеющее смысл с точки зрения конечного результата, затрудняет и временами делает невозможным выявление и измерение промежуточных результатов. Так что наилучшее решение — постоянно поддерживать связь программы с функцией, ради исполнения которой программа и затевалась. «Программа есть группа связанных мероприятий одной или нескольких организаций с целью исполнения функции, за которую отвечает правительство», — напоминает Ассоциация работников государственных финансов Америки и Канады.

9 «Измерители исполнения (performance measures) — это вложения, процессы, итоги и продукты, используемые для оценки экономики, измерения отдачи и эффективности деятельности организации» (OECD Budget Practices and Procedures Database, Phase II, Final Glossary. — 2006. —19 December. — P 5).

10 Подробно об этих требованиях и всей системе показателей эффективности расходов см.: Гришина Е. Е., Феоктистова О. А. Разработка системы «цели — задачи — показатели» основных инструментов БОР (с. 87 этого номера).

11 «Аудитисполнения (performance audit) — это оценка экономии, отдачи и эффективности использования ресурсов объектом аудита при исполнении его обязанностей. Экономия (economy) означает минимизацию стоимости использованных или требуемых ресурсов, отдача (efficiency) — отношение выпущенной продукции к затратам на выпуск, а эффективность (effectiveness) — отношение ожидаемых результатов публичных расходов к фактическим» (OECD Budget Practices and Procedures Database, Phase II, Final Glossary. — 2006. — 19 December. — P. 5).

12 Такая работа ведется в Научно-исследовательском финансовом институте (НИФИ) АБиК Минфина России. См. статью Е. Е. Гришиной и О. А. Феоктистовой в этом номере.

Отличия программного бюджета от постатейного

Постатейный бюджет Программный бюджет

Инструмент учета Инструмент управления

Классификация ресурсов ради демонстрации бюджетной сбалансированности Классификация ресурсов ради демонстрации результатов

«Игрушка» для бухгалтера-крохобора Средство коммуникаций

i Не можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Измерение затрат Измерение исполнения

увязка программ с организационной структурой

Первые попытки внедрения программного бюджетирования были предприняты в США в 1950-х годах. С тех пор примеру Соединенных Штатов последовали десятки стран, но исчерпывающая концепция программного бюджетирования так и не появилась, хотя основная мысль проста: бюджетная информация и решения должны подверстываться к целям исполнения функций. За неимением лучшего (исчерпывающей концепции) новейшая литература предлагает придерживаться следующих принципов:

1) увязывать бюджетную классификацию со стратегическими документами правительства вроде «Стратегии-2020»;

2) увязывать программы с организационной структурой ведомств;

4) группировать мероприятия по целям программ независимо от источника бюджетных средств;

5) ограничивать число мероприятий, что позволит проводить глубокий политически ориентированный анализ бюджета;

6) упрощать экономическую классификацию бюджета.

В старых бюджетных сценариях программы пересекали межведомственные и внутриведомственные границы. Операции, способствующие достижению той или иной цели правительства, помещались в одну программу без учета организационной структуры. Считалось (и не без оснований), что такой подход позволяет минимизировать дублирование программ ведомствами и повышать отдачу расходов.

В 1960-х годах и позднее опыт многих стран показал, что пренебрежение организационной структурой, особенно на уровне министерств, непозволительно. Многие ведомства действуют в широком территориальном контексте, что делает межведомственную кооперацию в исполнении программ нереальной. Когда многочисленные территориальные органы разных ведомств исполняют одну программу, возникают проблемы с подотчетностью и практическим управлением этой программой.

Отсюда и проистекает принцип 2 — увязывать программы с организационной структурой ведомств13. Вот как этот принцип реализован в Департаменте финансов Канады (рис. 1).

13 Но если хорошая программа не вписывается в организационную структуру ведомства, то стоит изучить вопрос о подгонке структуры к программе.

Организационная структура (вверху) и архитектура программной активности (внизу) Департамента финансов Канады

Источник: cyberleninka.ru