Программно-целевой подход чаще всего используется в тех случаях, когда необходимо сконцентрировать ресурсы для достижения конкретных целей в заданные сроки. Поэтому федеральные целевые программы, безусловно, представляют собой эффективный инструмент реализации государственной экономической политики, особенно для решения средне- и долгосрочных задач и реализации крупных инвестиционных проектов.
Удельный вес расходов на федеральные целевые программы развития регионов, например, в среднем растет на 6,5% в год; в 2007 г. финансировалось 50 федеральных целевых программ. В 2007 г. на их финансирование было направлено 534,3 млрд, рублей. Ассигнования, связанные, например, с оборонным комплексом ФЦП, увеличились в 2007 г. по сравнению с 2006 г. на 73%.
Вместе с тем в области финансирования федеральных и территориальных целевых программ накопилось множество проблем. Из года в год не решается вопрос качества структуры финансирования ФЦП по видам и подвидам финансирования. Это выражается в том, что затраты на прочие нужды в общих расходах по ФЦП составили соответственно в 2004, 2005 и 2007 гг. 66,6, 39,5, 38,5.
Нецелевое расходование средств бюджетов: проблемы уголовно-правовой оценки
Соответственно даже существенное (в 2 раза) снижение доли прочих расходов в общих расходах ФЦП не исправляет ситуации кардинально. Прочие расходы в 2007 г. более, чем в 3 раза превышали расходы на НИОКР и были не меньше капитальных расходов (51%) (табл. 4.5).
Значительным недостатком финансирования федеральных целевых программ является неравномерное, непропорциональное выделение средств (наделение финансовыми ресурсами) в течение года. Как правило, основная часть средств выделяется в конце года. Неравномерное финансирование и недостаточный контроль за эффективным расходованием бюджетных ресурсов по финансированию ФЦП срывают сроки завершения программ, а в ряде случаев приводят к полному их срыву и замораживанию вложенных в них средств.
Наиболее существенная проблема всех современных федеральных целевых программ — отсутствие четких количественных и качественных показателей их социально-экономической результативности, что не позволяет в полной мере оценить их бюджетную эффективность. Кроме того, федеральные целевые программы не содержат четко определенных приоритетов государственной инвестиционной политики.
Все это требует совершенствования процессов планирования и финансирования расходов в рамках федеральных целевых программ. По нашему мнению, внедрение в планирование ФЦП бюджетирования, ориентированного на результат (БОР), должно сопровождаться:
— более четким определением цели ФЦП, характеризующей направленность на достижение конкретных социально-экономических результатов;
— формулировкой конкретных тактических задач, включающих способ достижения намеченных результатов;
— выработкой комплекса мероприятий, определяющих средства достижения результатов;
— расчетом расходов, которые необходимы для достижения результатов, или проведением калькуляции затрат, определяющих стоимость результатов методом «издержки — выгоды».
Новый формат государственных программ субъектов РФ: проблемы и перспективы
При определении основных стратегических целей расходов государственного бюджета на федеральную или территориальную целевую программу следует исходить из того, что с методологической точки зрения стратегическая цель ФЦП — это описание ожидаемого конечного общественно значимого результата. Кроме того, стратегическая цель ФЦП должна удовлетворять еще целому ряду критериев:
— охватывать основные направления деятельности государственного заказчика программы;
— соответствовать долгосрочным приоритетам государственной политики или носить постоянный характер, то есть относиться к таким функциям государства, которые осуществляются перманентно;
— формулироваться в краткой и четкой форме;
— обозначаться качественными показателями социально-экономического эффекта, на достижение которого она направлена.
Кроме стратегической цели, ФЦП содержит группу тактических задач, направленных на реализацию данной конкретной стратегической цели.
К группе тактических задач, решаемых ФЦП, целесообразно отнести следующие:
— соответствовать стратегической цели;
— соответствовать срокам достижения цели и направлениям деятельности субъектов бюджетного планирования;
— охватывать все направления деятельности субъекта бюджетного планирования по достижению соответствующей стратегической цели;
— содержать перечень основных мероприятий, осуществление которых обеспечивает решение тактической задачи.
В рамках тактической задачи должно предусматриваться получение количественно измеряемых общественно значимых результатов в течение определенного периода времени или к определенному сроку. Исходя из существующих методологических подходов формулируется система «стратегическая цель — тактические задачи» ФЦП.
Специфика таких систем заранее предопределена большим количеством федеральных целевых программ. Но при этом важнейшей общей целью остается повышение эффективности удовлетворения государственных нужд. Деятельность государственных заказчиков федеральной целевой программы в рамках достижения данной цели должна быть направлена на получение максимального экономического эффекта, выражаемого в уровне удовлетворения конкретных общественных потребностей. Основными показателями в данном случае выступают доля бюджетных ресурсов, направленных на реализацию ФЦП; соотношение достигнутых показателей реализации ФЦП и плановых, выраженное в процентах.
На наш взгляд, все задачи достижения эффективности финансирования федеральных целевых программ можно условно объединить в две группы. Первая группа включает в себя повышение качества формирования и реализации федеральной целевой программы. Для этого необходимо определить экономическую целесообразность программы; разрабатывать и постоянно совершенствовать формализованные методики анализа издержек и выгод; минимизировать риски принятия неверного решения в отношении того или иного объекта государственных инвестиций. Вторая — включает обеспечение полной и эффективной реализации ФЦП, что сказывается непосредственно на эффективности в целом государственных расходов.
Оно требует совершенствования организационно-экономического механизма реализации программы и их полного ресурсного обеспечения, особенно финансовыми ресурсами.
Необходимым условием успешной реализации указанных целей является изменение нормативно-правовых актов, регулирующих в настоящее время ФЦП в Российской Федерации. Усовершенствованный механизм принятия и реализации ФЦП должен быть направлен на преодоление несоответствия отдельных ФЦП требованиям программно-целевого подхода. Необходимо актуализировать оптимизацию методологической базы, позволяющей увязывать между собой цели, задачи, мероприятия в сфере удовлетворения государственных потребностей.
Существенную роль должен играть контроль за ходом реализации и выполнения федеральных целевых программ. Один из важных элементов этого контроля — годовой доклад госзаказчика в Минэкономразвития России и Минфине России «О ходе реализации ФЦП и эффективности использования финансовых средств». Структурно такой доклад содержит:
— результаты хода выполнения мероприятий программы и подпрограмм, входящих в ее состав;
— оценку результативности и эффективности реализации программ и подпрограмм, входящих в состав программ;
— механизм реализации программы и подпрограмм;
— организацию управления и контроля;
— выводы и предложения.
В содержательном плане все перечисленные разделы доклада представляют собой следующее. Общая часть годового доклада должна содержать следующие аспекты: наименование программы и ее подпрограмм; государственные заказчики, руководитель программы; сроки и этапы реализации программы и подпрограмм. По федеральным целевым программам, в состав которых входят подпрограммы, годовой отчет предоставляется в целом по программе и отдельно по каждой подпрограмме. Кроме того, указываются основные цели и задачи программы (подпрограмм) на соответствующий год; целевые индикаторы на соответствующий год.
В разделе результатов хода выполнения программы и входящих в ее состав подпрограмм в отчетном году должны быть представлены следующие сведения: оценка достижения цели федеральной целевой программы (подпрограмм) в отчетном году; общая оценка хода реализации ФЦП и подпрограмм и соответствие достигнутых в ней результатов целям и задачам отчетного года (приводится конкретная информация о результатах выполнения мероприятий программы и ее подпрограмм в отчетном году в сопоставлении с планируемыми результатами, которые предусмотрены в утвержденной Правительством РФ ФЦП и входящих в нее программах; целевые индикаторы и показатели, которые должны детально характеризовать в сопоставлении фактическую и ожидаемую реализацию программы (подпрограмм) за отчетный год).
Информация о ходе выполнения ФЦП и о полноте ее выполнения предоставляется в текстовой и табличной форме в виде показателей финансирования инвестиционных проектов, НИОКР, работ и полученных в отчетном году результатов.
По результатам реализации мероприятий федеральной целевой программы и ее подпрограмм в годовом докладе должно быть освещено следующее:
— реализация инвестиционных проектов с указанием источников и объемов финансирования по каждой стройке и объекту; конкретных выполненных работ, поставленных товаров, оказанных услуг, введенных в эксплуатацию объектов, мощностей (показатели «план — факт»); освоения принципиально новых технологических процессов, данных о выпуске продукции с введенных мощностей и ее конкурентоспособности на национальном и мировом рынках; сведений о наличии и объемах незавершенного строительства;
— реализация конкретных НИОКР с указанием источников, объемов финансирования по всем НИОКР, проводимым в рамках ФЦП и ее подпрограмм, с развернутой информацией о наиболее значимых за отчетный период НИОКР, имеющих новизну и ключевое значение для решения научных проблем и социально-экономических задач; информации о юридическом закреплении прав на объекты интеллектуальной собственности (изобретения, промышленные образцы) по результатам НИОКР; невыполненных в отчетном году НИОКР и причин невыполнения; сведений о результативности НИОКР и о прикладной значимости инновационных проектов;
— реализация мероприятий по направлению «прочие нужды» с указанием источников, объемов финансирования по каждому мероприятию в отдельности, адресности и результативности проведенных в отчетном году мероприятий.
В разделе годового отчетного доклада «Финансирование федеральной целевой программы и ее подпрограмм» дается оценка затрат на реализацию мероприятий федеральной целевой программы и подпрограмм в отчетном году. При этом данные о целевом использовании и объемах привлеченных средств (фактическом финансировании) по всем источникам (средства федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и внебюджетных источников) и направлениям финансирования (по подпрограммам) за отчетный год должны включать в себя следующие сведения:
— по источникам финансирования: федеральный бюджет с указанием средств на возвратной основе; бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты; внебюджетные источники (включая средства внебюджетных фондов, а также отечественных и иностранных инвесторов);
— по направлениям расходов, в том числе: объемы капитальных вложений (включая пуско-наладочные и строительно-монтажные работы), освоенные в отчетном периоде по каждому из источников финансирования; расходы на финансирование НИОКР, осуществленные в отчетном периоде по каждому из источников финансирования; расходы, произведенные в отчетном году по направлению «прочие нужды» по каждому из источников финансирования (рис.
В случае сокращения объемов бюджетного финансирования мероприятий ФЦП, работ (проектов) и услуг по сравнению с объемами, предусмотренными утвержденной программой (подпрограммой), предоставляются сведения о мерах, разработанных государственным заказчиком по привлечению дополнительных бюджетных средств (субъектов Федерации, муниципальных бюджетов), внебюджетных средств (федеральных и территориальных) для реализации ФЦП (или ее подпрограмм) в установленные сроки.
Рис. 4.5. Порядок финансирования федеральных целевых программ
В разделе годового отчета об оценке результативности и эффективности реализации федеральной целевой программы и ее подпрограмм приводятся конкретные сведения об эффективности реализации ФЦП, включающие в себя:
— сведения о соответствии результатов фактическим затратам на реализацию программы;
— сведения о соответствии фактических показателей реализации программы показателям, установленным при утверждении программы;
— анализ сопоставления намеченной и фактически достигнутой эффективности программы в целом и по наиболее важным мероприятиям;
— конкретные, значимые результаты реализации программных мероприятий в отчетном году;
— оценку эффективности расходования средств федерального бюджета с указанием используемых методов, по которым осуществлялась оценка;
— степень соответствия достигнутых результатов поставленным целям;
— экологические результаты реализации мероприятий ФЦП (создание объектов и сооружений с целью охраны окружающей среды, изменение экологической обстановки ит. п.);
— оценку влияния фактических результатов реализации федеральной целевой программы и ее подпрограмм на различные сферы экономики страны.
В разделе механизма реализации программы и подпрограмм, входящих в ее структуру, организации управления и контроля приводится краткое описание механизма реализации программы, в том числе:
— применяемые формы и методы привлечения внебюджетных источников финансирования и средств бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов для реализации мероприятий федеральной целевой программы и ее подпрограмм;
— результаты проведения конкурсов и аукционов по инвестиционным проектам и НИОКР, по размещению заказа на закупку товаров, работ и услуг, необходимых для выполнения программы (подпрограммы);
— организация управления программой, принятые меры по осуществлению контроля за ходом ее реализации, использованию средств федерального бюджета и других источников финансирования.
В разделе выводов и предложений дается оценка хода реализации программы и подпрограмм, входящих в ее состав; отражаются предложения госзаказчиков по устранению причин, приводящих к срыву или невыполнению мероприятий ФЦП, по совершенствованию механизмов управления программой или подпрограммой, привлечению дополнительных источников финансирования федеральных целевых программ, внедрению новых форм и методов работы, повышающих эффективность их реализации.
По федеральным целевым программам, срок реализации которых завершается в отчетном году, государственный заказчик, а в случае наличия нескольких государственных заказчиков — государственный заказчик-координатор, — представляет в Минэкономразвития России доклад о реализации ФЦП за отчетный год и отдельный доклад за весь период реализации программы.
Предполагаемый комплексный эффект от использования бюджетирования, ориентированного на результат, при реализации Федеральной целевой программы и ее подпрограмм связан с повышением:
— результативности расходов на общественные нужды;
— эффективности управления процессами удовлетворения потребностей государства;
— ответственности государственного заказчика за результаты деятельности в части реализации федеральной целевой программы.
Внедрение метода бюджетирования, ориентированного на результат, выступает важным фактором повышения эффективности использования бюджетных средств. Даже при том объеме финансирования, который был достигнут к 2007 г., это дает возможность более качественного исполнения через систему федеральных целевых программ возложенных на государство задач и функций.
Основное внимание при формировании перечня федеральных целевых программ, подлежащих финансированию после 2007 г., следует уделять не только обеспечению их эффективности и концентрации бюджетных ресурсов на решении ключевых задач, определенных в программах. Анализ опыта использования ФЦП показывает, что их значительная часть ориентирована на функции, не относящиеся к компетенции федеральных органов власти, и решение таких задач целесообразно переключить на территориальные целевые программы. При формировании ФЦП до сих пор не отработана процедура организации финансового обеспечения, в том числе увязка между бюджетными и внебюджетными источниками. Не соблюдаются жесткие бюджетные ограничения: соответствие предполагаемых бюджетных ассигнований на реализацию действующих программ реально имеющимся ресурсам. Административная ответственность за реализацию той или иной программы в большинстве случаев размыта между несколькими федеральными органами исполнительной власти.
В результате средства (финансовые ресурсы), выделяемые для выполнения большинства ФЦП, стали разновидностью дополнительного сметного финансирования текущих функций, выполняемых федеральными органами исполнительной власти. Объем этих средств постоянно изменяется, поскольку нет четкой связи планируемого финансирования с достижением определенных целей и результатов в процессе реализации программ. Остается невысокой и юридически определенная ответственность за достижение программных целей.
Для оптимизации процесса реализации федеральных целевых программ в 2006 г. было принято решение (с внесением соответствующих изменений в Бюджетный кодекс РФ) о том, чтобы все капитальные расходы федерального бюджета в рамках Федеральной адресной инвестиционной программы и в рамках федеральных целевых программ, а также в рамках Инвестиционного фонда были объединены и управлялись как единое целое. Сроки реализации федеральных целевых программ должны быть сокращены, чтобы не «замораживать» надолго бюджетные средства в незавершенном производстве.
Источник: finance-credit.news
Перспективы и пути решения проблем в области ФЦП
Целью данной работы является анализ теоретических и практических аспектов федеральных целевых программ в РФ.
Для реализации поставленной цели необходимо решить ряд задач:
Изучить теоретические основы федеральных целевых программ РФ;
дать характеристику и анализ ФЦП РФ.
определить цели, функции и задачи реализации и финансирования ФЦП;
изучение федеральных целевых программ и их роли в решении социально-экономических задач;
разработать направлений совершенствования федеральных целевых программ.
ВВЕДЕНИЕ……………………………………………………………………..……3
ГЛАВА 1. ФЕДЕРАЛЬНЫЕ ЦЕЛЕВЫЕ ПРОГРАММЫ…………………………5
1.1.Понятие Федеральных целевых программ в РФ………………………………5
1.2.Структура федеральных целевых программ…………………………………. 7
1.3. Федеральные целевые программы, действующие в РФ…………………….10
ГЛАВА 2. ФЦП «ЖИЛИЩЕ»……………………………………………………..16
2.1.Основные данные о ФЦП «Жилище»………………………………………. 16
2.2.Основные параметры ФЦП «Жилище» на 2011-2015 годы…………………18
ГЛАВА 3. ПОЛИТИКА ГОСУДАРСТВА В ОБЛАСТИ ФЦП………………….25
3.1.Основные проблемы в области разработки и реализации ФЦП…………….25
3.2. Перспективы и пути решения проблем в области ФЦП…………………….28
ЗАКЛЮЧЕНИЕ……………………………………………………………………..30
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ………………………………………………………
Кроме того, в рамках Программы необходимо25:
- обеспечить правовые условия для развития ипотечного жилищного кредитования и других механизмов финансирования населения для приобретения (строительства) жилья;
- совершенствовать унифицированную систему рефинансирования ипотечных жилищных кредитов и обеспечить развитие рынка ипотечных ценных бумаг;
- совершенствовать систему государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним;
- оказывать содействие повышению уровня доступности жилья и ипотечных жилищных кредитов для населения;
- развивать новые рыночные институты и механизмы, формирующие инфраструктуру ипотечного жилищного кредитования и рынка жилья (бюро кредитных историй, небанковские кредитные организации, осуществляющие кредитные операции по предоставлению ипотечных кредитов на приобретение жилья, и др.);
- совершенствовать систему защиты прав граждан — приобретателей жилья и граждан, участвующих в финансировании жилищного строительства.
Ресурсное обеспечение Программы26:
Предполагается, что общий объем финансирования Программы в 2011 — 2015 годах за счет всех источников финансирования составит 620,69 млрд. рублей, в том числе:
за счет средств федерального бюджета — 291,15 млрд. рублей, из них на управление реализацией Программы — 0,46 млрд. рублей;
за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов — 109,96 млрд. рублей;
за счет средств внебюджетных источников — 219,58 млрд. рублей, в том числе за счет средств инвесторов — 0,39 млрд. рублей, молодых семей — 219,19 млрд. рублей.
Стоит отметить, что в 2010 году ФЦП «Жилище» лидировала по объемам финансирования по направлению Прочие нужды, что можно увидеть на рисунке 5 (исходные данные – Приложение 3).
Ранжирование программ по объемам бюджетного финансирования по направлению Прочие нужды в 2010 году ( 10 ФЦП с наибольшим финансированием из федерального бюджета) (млн руб)27
А в 2011 году по объемам финансирования ФЦП «Жилище» уступила только ФЦП «развитие транспортной системы», что также наглядно представлено на рисунке 6 ( исходные данные – Приложение 3).
Ранжирование программ по объемам бюджетного финансирования по направлению Прочие нужды в 2011 году ( 10 ФЦП с наибольшим финансированием из федерального бюджета) (млн руб)28
Реализация Программы должна обеспечить достижение в 2015 году следующих показателей (по сравнению с 2009 годом):29
- улучшение жилищных условий граждан Российской Федерации (рост жилищной обеспеченности с 22,4 кв. метра на человека до 24,2 кв. метра на человека);
- повышение доступности приобретения жилья, когда средняя стоимость стандартной квартиры общей площадью 54 кв. метра будет равна среднему годовому совокупному денежному доходу семьи из 3 человек за 4 года (в 2009 году — 4,8 года);
- увеличение доли семей, которым будет доступно приобретение жилья, соответствующего стандартам обеспечения жилыми помещениями, с помощью собственных и заемных средств — с 12 до 30 процентов;
- увеличение годового объема ввода жилья с 59,8 млн. кв. метров общей площади жилья в 2009 году до 90 млн. кв. метров в 2015 году, в том числе не менее 20 млн. кв. метров на земельных участках, вовлеченных в оборот в соответствии с Федеральным законом «О содействии развитию жилищного строительства»;
- строительство с 2012 года ежегодно не менее 30 процентов жилья в Российской Федерации на земельных участках, вовлеченных в оборот в соответствии с Федеральным законом «О содействии развитию жилищного строительства»;
- увеличение доли ввода жилья, соответствующего стандартам экономкласса, к 2015 году до 60 процентов;
- содействие в обеспечении жильем за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов в 2011 — 2015 годах 172 тыс. молодых семей;
- улучшение жилищных условий в 2011 — 2015 годах за счет средств федерального бюджета около 86,9 тыс. семей граждан, относящихся к категориям, установленным федеральным законодательством;30
- завершение строительства 10 общежитий для студентов и аспирантов;
- завершение строительства и реконструкции 19 объектов коммунальной инфраструктуры;
- совершенствование нормативной правовой базы Российской Федерации в целях повышения доступности жилья для населения;
- создание условий для улучшения демографической ситуации в стране, реализации эффективной миграционной политики, снижения социальной напряженности в обществе;
- переселение в 2011 — 2012 годах 480 тыс. семей из аварийного жилищного фонда за счет финансовой поддержки, предоставляемой в соответствии с Федеральным законом «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства»
ГЛАВА 3. АНАЛИЗ РАЗРАБОТКИ И РЕАЛИЗАЦИИ ФЦП.
3.1. Основные проблемы в области разработки и реализации ФЦП
В настоящее время одной из целей государства является повышение результативности и эффективности федеральных целевых программ как инструмента решения крупных социально-экономических проблем.
Главные проблемы в этой области следующие:
Расходы федерального бюджета на реализацию ряда федеральных целевых программ не увязаны с возможностями бюджета в течение всего срока реализации программ. Некоторым государственным заказчикам федеральных целевых программ при утверждении программ удалось установить показатели их финансирования из федерального бюджета особенно с 2008-2009 годов, более чем в 2 раза превышающие его возможности. Принятые при утверждении программ объемы их финансирования из федерального бюджета оказались за пределами бюджетных возможностей. В процессе подготовки программ государственные заказчики необоснованно завышали потребность в средствах федерального бюджета, при этом значительные средства предлагалось использовать на текущую деятельность. Как показало время, на стадии формирования программ были недостаточно проработаны вопросы финансирования мероприятий программ из всех возможных источников и степень обязательности и гарантированности осуществления расходов, помимо федерального бюджета, со стороны участников программы.31
Государственные заказчики при подготовке программ закладывают в показатели финансирования программных мероприятий значительные объемы средств из внебюджетных источников и средств бюджетов субъектов Российской Федерации, используя это как важный аргумент в пользу принятия программы.
Нормативное регулирование финансирования расходов на реализацию федеральных целевых программ в настоящее время не устанавливает прямые и жесткие обязательства государственного заказчика по их финансированию за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников.32
Обязательства федерального бюджета формируются в рамках процедур учета затрат на программу при формировании бюджетных проектировок на очередной финансовый год и на среднесрочную перспективу33.В статье 179 Бюджетного кодекса предусмотрена необходимость включения в федеральные целевые программы сведений о распределении объемов и источников финансирования по годам за счет всех источников. При этом, в ходе подготовки проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год необходимо увязывать расходы па реализацию федеральных целевых программ с объемами и параметрами финансирования, заложенными в перспективном финансовом плане.34
Это обстоятельство допускает возможность фактического пересмотра финансовых показателей, заложенных в программах при их утверждении, что позволяет государственным заказчикам федеральных целевых программ обоснованно (или необоснованно) вносить предложения о корректировке программ и их ресурсной части. Часто это происходит уже на второй год реализации программ. Изменение параметров финансирования приводит к необходимости корректировки целей и задач, смещения сроков реализации программных мероприятий в сторону их увеличения.
В ряде программ отсутствуют важнейшие показатели эффективности, определенные в количественном выражении, и необходимые программные показатели по годам реализации. Государственные заказчики достаточно охотно приводят общие показатели, отражающие в целом ход финансирования и ожидаемые результаты за весь период реализации программ в ущерб конкретным показателям, отражающим ход и результаты реализации программных мероприятий и этапы реализации федеральных целевых программах. Отсутствие этих показателей обесценивает федеральную программу как целостный системный документ, направленный на достижение конкретных результатов, делает невозможным предметный и всесторонний анализ предлагаемых к реализации федеральных целевых программ, а также оценку результативности, эффективности и последующий контроль за их реализацией.35
Не всегда выделяемые бюджетные ассигнования соответствуют объему средств, необходимому для завершения строительства в нормативные сроки объектов, финансируемых по программе внешних заимствований (в том числе для приобретения дорогостоящего импортного оборудования для федеральных нужд). Это связано в том числе и с тем, что отсутствует синхронизация по срокам финансирования строительства объектов, включенных в программы внешних заимствований, и Федеральной адресной инвестиционной программы.
Сохраняет свою остроту и проблема перераспределения государственных капитальных вложений.36
Отрицательные результаты в реализации с целевыми программами регионального уровня связаны с организационными, методическими, экономическими проблемами, отсутствием соответствующего законодательного и нормативного обеспечения.
В статье 192 Бюджетного кодекса говорится о федеральных целевых программах и федеральных целевых программах регионального развития, но каковы различия между ними, чем отличаются процедуры проектирования, реализации этих видов программ, нигде не оговорено. Хотя различия эти существенны.
Отмеченные недостатки свидетельствую о том, что существующий порядок недостаточно регламентирует отбор проблем, подлежащих программному решению. Это в значительной мере предопределяет случайность в выборе проблем, для решения которых следует использовать комплексные целевые программы, и создает предпосылки для появления чрезмерно большого количества разнообразных целевых программ, в результате чего становится невозможным обеспечить надлежащее качество проработки программ. 37
Имеются недостатки в существующем законодательстве и в части проведения конкурсов разработанных программ, в статистической отчетности, и в организации их финансирования и формирования фонда развития регионов.
Назрела необходимость внесения коррективов и в плане софинансирования частным бизнесом расходов по реализации целевых программ. С одной стороны, установленные требования по соотношению бюджетных и внебюджетных средств при их реализации исполняются исключительно формально – путем предоставления ни к чему не обязывающих писем о намерениях или заинтересованности. С другой стороны, эти требования создают ограничения для вложения государством средств в те направления роста, где частной инициативы в принципе недостаточно.
3.2. Перспективы и пути решения проблем в области ФЦП
Начнем с управленческих механизмов целевых программ, которые нуждаются в изменении. Эффективное межведомственное взаимодействие требуется не только на межпрограммном и программном уровнях, но и применительно к отдельным мероприятиям. Междисциплинарность многих программ обусловливает наличие даже на этом уровне нескольких государственных заказчиков, а значит, и здесь возникают проблемы выбора приоритетных объектов и распределения средств для реализации того или иного мероприятия между различными заказчиками. В отсутствие же правообеспеченных механизмов соответствующей координации возрастает риск несбалансированности программ, торга между ведомствами за ресурсы в процессе согласования и реализации целевых программ.
На практике целевые программы стали скорее способом бюджетного софинансирования множества разрозненных проектов, нежели средством обеспечения прогрессивных структурных сдвигов в экономике. Множественность направлений программного регулирования в сочетании с крайне низким уровнем программной и межпрограммной согласованности мероприятий привела лишь к распылению средств. Недостаточная результативность ФЦП во многом связана с нерациональной структурой их бюджетного финансирования.
Одним из основных направлений связанных с повышением эффективности федеральных целевых программ является поиск путей, обеспечивающих оптимальное решение проблем их формирования и реализации, включая финансирование.
Успешная реализация федеральных целевых программ определяется полнотой и своевременностью финансирования и прежде всего инвестиционных проектов. От этого зависит результативность федеральных целевых программ.38
С целью безусловного достижения в установленные сроки целей федеральных целевых программ, утвержденных Правительством Российской Федерации, необходимо подготовить предложения по упорядочению и систематизации государственных капитальных вложений в рамках Федеральной адресной инвестиционной программы, обеспечению финансирования федеральных целевых программ в установленные сроки и в полном объеме и первую очередь их инвестиционных проектов.39
Источник: www.myunivercity.ru
Об основных проблемах и недостатках государственных программ
Государственные программы в соответствии с Законом № 172 ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» выступают механизмом реализации стратегий социально-экономического развития.
В связи с чем в госпрограммах должны отражаться все достоинства и недостатки общеэкономических, отраслевых и региональных стратегий. То есть госпрограммы — это индикаторы качества планирования российской экономики. Стали ли они таковыми на практике?
Напомним, перечень госпрограмм Российской Федерации утвержден распоряжением Правительства РФ от 11 ноября 2010 года № 1950-р (с изменениями). Он сформирован по отраслевому принципу с учетом приоритетов социально-экономического развития страны. К сожалению, при формировании госпрограмм программно-целевое бюджетирование было подменено финансированием от достигнутого, и ряд госпрограмм по своей сути стали набором расходных обязательств, недостаточно подкрепленных обоснованными целями, задачами, показателями.
Кроме того, госпрограммы РФ формировались при отсутствии системы управления рисками, которая представляет собой комплекс спланированных мероприятий, направленных на выявление и устранение (минимизацию) вероятностных неблагоприятных ситуаций, порождающих риски, а также мер по их минимизации и преодолению последствий. Риски недофинансирования, неэффективного исполнения госпрограмм РФ увеличивает значительная доля их финансирования за счет средств консолидированных бюджетов субъектов РФ и юридических лиц. Следует отметить, что участвующие в реализации госпрограмм юридические лица согласно Порядку разработки и паспортам госпрограмм не являются участниками госпрограмм, соответственно, их полномочия и ответственность не определены .
Результаты экспертиз госпрограмм свидетельствуют об отсутствии обоснованных сценариев реализации программных мероприятий с учетом рисков, в том числе недостаточного финансирования, исходя из необходимости концентрации финансовых ресурсов на приоритетных подпрограммах (мероприятиях), существенно влияющих на достижение целей госпрограммы. Таким образом, при доработке госпрограмм необходимо сформулировать принципы и сформировать механизмы перераспределения финансовых ресурсов по подпрограммам, ФЦП и основным мероприятиям при различных условиях и объемах финансирования, определить перечень приоритетных целей и ключевых мероприятий, которые, безусловно, должны быть реализованы для снижения риска распыления финансовых ресурсов и неэффективного использования бюджетных средств.
Для всех госпрограмм РФ следует разработать единую методику оценки рисков при их формировании и реализации и конкретные меры по управлению рисками. Целесообразно ввести обязательную корректировку госпрограмм, имеющих низкие оценки эффективности по итогам отчетного года, а также утвердить порядок учета результатов оценки эффективности при формировании проекта федерального бюджета и уточнения оценки расходов на более отдаленную перспективу.
Основные проблемы и недостатки госпрограмм
Основными проблемами государственных программ сегодня стоит назвать следующие:
отсутствие полноценной системы стратегических документов, задающих актуальные приоритеты социально-экономического развития и государственной политики в соответствующих сферах реализации госпрограмм;
частая корректировка нормативной правовой базы, регламентирующей разработку и реализацию госпрограмм;
недостатки целевых показателей (индикаторов) госпрограмм;
значительное количество соисполнителей и участников госпрограмм, усложняющих процесс взаимодействия;
низкий процент доли программных расходов в федеральном бюджете;
не определена процедура приведения госпрограмм в соответствие с законом о бюджете (действие соответствующей нормы БК РФ ежегодно приостанавливается);
структурные недостатки госпрограмм.
Наиболее распространенные недостатки госпрограмм РФ в части анализа целевых показателей (индикаторов):
недостаточно обоснованный выбор целевых показателей (индикаторов) госпрограмм;
нечеткость целевых показателей (индикаторов);
избыточное количество целевых показателей (индикаторов) ;
наличие значительной доли мониторинговых показателей и незначительного количества управляющих показателей;
отсутствие качественных целевых показателей (индикаторов), характеризующих уровень достижения целей и задач ряда подпрограмм;
отсутствие количественных значений целевых показателей (индикаторов).
Счетная палата РФ в своих заключениях неоднократно обращала внимание на необходимость устранения указанных недостатков. Так, по мнению Счетной палаты РФ, количественный и содержательный состав показателей (индикаторов) госпрограммы «Доступное и комфортное жилье — гражданам России» не является достаточным для объективной и полноценной оценки достижения ее целей и задач. При этом из 19 ее основных показателей и индикаторов только шесть в полной мере соответствуют показателям, установленным в документах государственного стратегического планирования.
Система показателей (индикаторов) госпрограммы «Экономическое развитие и инновационная экономика» не в полной мере обеспечивает возможность проверки достижения ее целей и решения задач. Решение трех из десяти задач госпрограммы и 13 из 43 задач подпрограмм не характеризуется ни одним из показателей. Возможность проверки достижения целей и решения задач госпрограммы ограничивается также несвоевременностью предоставления субъектами статистического учета информации о значениях показателей.
Не определены количественные значения ряда целевых общепрограммных индикаторов по госпрограмме «Развитие авиационной промышленности на 2013–2025 годы». Приведенный в госпрограмме «Энергоэффективность и развитие энергетики» показатель удельного веса затрат на технологические инновации в общем объеме затрат на производство (1,95% — 2013 год, 2,5% — 2020 год) свидетельствует о невысокой активности инновационных процессов в топливно-энергетическом комплексе и требует уточнения. Умеренный рост показателя удельного веса исследователей в возрасте до 39 лет в общей численности исследователей (2013 год — 39,1%, 2020 год — 42,5%), приведенный в госпрограмме «Развитие науки и технологий», свидетельствует об отсутствии существенного притока молодежи в научную сферу.
По ряду целевых индикаторов значения зафиксированы на весь плановый период на одном уровне, отсутствует динамика, что затрудняет оценку выполнения соответствующих целей и задач. Так, целевой индикатор «Доля эксплуатируемых внутренних водных путей с освещаемой и отражательной обстановкой» подпрограммы «Морской и речной транспорт» госпрограммы «Развитие транспортной системы» планируется на уровне 36,5% с 2013 по 2020 год. По отдельным направлениям госпрограммы «Развитие культуры и туризма» на 2013–2020 годы установлены одинаковые показатели на весь период ее реализации: «количество спектаклей выдающихся режиссеров, размещенных в бесплатном доступе в информационно-телекоммуникационной сети “Интернет”» — 50 единиц; «количество фильмов выдающихся режиссеров, размещенных в бесплатном доступе в информационно-телекоммуникационной сети “Интернет”» — 100 единиц; «доля изданных за год в Российской Федерации наименований книг, включенных в Национальную электронную библиотеку» — 10%. В таблице приведены основные недоработки и недостатки госпрограмм, размещенных на официальном сайте Минэкономразвития России.
Таким образом, можно констатировать, что госпрограммы пока не стали инструментом надлежащего бюджетного планирования. Действующий механизм их формирования и реализации нуждается в значительной концептуальной корректировке. Оценка госпрограмм по целям, задачам, индикаторам, мероприятиям и финансовым ресурсам показывает отсутствие системной сбалансированности во всех госпрограммах. Принцип формирования и изменения госпрограмм, исходя из объемов выделяемых бюджетных средств, не соответствует задаче перехода на программный принцип планирования и исполнения бюджета.
Это часть статьи Е. С. Кутуковой, опубликованной в журнале «Бюджет». Полный материал доступен подписчикам издания. Во второй части статьи автор рассказывает о том, как снизить риски невыполнения государственных программ.
Источник: bujet.ru