Рассматриваются проблемы оценки эффективности использования государственных расходов, связанные с формированием системы показателей, индикаторов и критериев оценки эффективности, а так же примеры практического применения некоторых методик на конкретных объектах.
Ключевые слова: оценка эффективности, критерии эффективности, аудит эффективности, государственный сектор, бюджетные расходы.
Концепция государственной финансовой политики, ориентированная на переход от управления затратами к управлению результатами определяет новый подход к оценке эффективности использования бюджетных средств. Это более сложная проблема по сравнению с коммерческим сектором, поскольку помимо экономической эффективности, необходимо оценивать многочисленные социальные, научные, экологические и другие компоненты эффективности расходования государственных средств.
В экономической науке обстоятельно разработаны категории экономической эффективности и соответствующие критерии ее оценки, относящиеся, прежде всего, к коммерческим организациям. В государственном секторе эти понятия находятся на этапе разработки и формулирования в виду неоднозначности и многогранности различных аспектов и целей управления государственными средствами.
Как рассчитать экономическую эффективность
Поэтому оценке деятельности по расходованию государственных средств должны предшествовать определение категории эффективности использования бюджетных средств, способов измерения эффективности, формулировки критериев эффективности, а также возможностей применения результатов такой оценки в последующих бюджетных циклах.
М.П. Придачук под эффективностью понимает степень достижения поставленных целей. Оценка эффективности возможна при помощи индекса эффективности, который отражает фактический достигнутый уровень рассматриваемого показателя к «потенциальному» [8] .
В.Б. Христенко при определении эффективности воспользовался показателем распределительной эффективности (allocative efficiency) [9]. Распределительная эффективность достигается в случае, если издержки на получение каждого вида результата минимизированы таким образом, что ни один входящий ресурс не может быть заменен другим без повышения издержек. При практическом использовании этого показателя применительно к управлению государственными расходами возникают сложности связанные как со спецификой деятельности государственных органов, так и с определением входящих ресурсов и результатов деятельности государственных организации.
Т.В.Антипова подчеркивая многогранность понятия «эффективность», указывает тем, русскому пониманию «эффективности» в английском языке соответствуют такие эквиваленты как effectiveness и efficiency. Причем, если effectiveness это способность достигать поставленных целей, то efficiency – оптимальное соотношение затраченных ресурсов и полученных результатов [1.с.142]. Таким образом, выделяются целевая и затратно-результативная составляющие категории эффективности. При исследовании конкретных областей знаний, процессов, секторов экономики, программ необходимо конкретизировать определения понятия «эффективность».
Показатели эффективности использования оборотных средств
В большом экономическом словаре эффективность представлена как результат деятельности, программ и мероприятий, характеризуемая отношением полученного экономического эффекта, к затратам факторов, ресурсов, обусловившим получение этого результата, достижение наибольшего объема производства с применением ресурсов определенной стоимости. Там же социальная эффективность рассматривается как отношение полученных благоприятных социальных результатов к затратам на их достижение [3].
И.И. Мазур подчеркивает, что эффективность использования бюджетных средств определяется не столько традиционными объективными показателями действенности решений по типу: «затраты-выпуск» или «затраты-результат», сколько по соотношению результатов и ресурсов, использованных для достижения стратегических целей политической системы и реализации общих государственных интересов [5, с.155].
В практике работы органов государственного контроля эффективность характеризуется соотношением между результатами использования государственных средств и затратами на их достижение, которое включает определение экономичности, продуктивности и результативности использования государственных средств.
Таким образом, можно сделать вывод, что при оценке эффективности использования государственных средств и разработке способов измерения и формирования критериев эффективности следует учитывать не только экономическую составляющую, связывающую объемы бюджетной услуги с затратами на ее предоставление, но и различные другие составляющие эффективности.
Разработка этой проблемы и стала задачей нашего исследования. В соответствии с данной задачей, следовало обосновать систему показателей для оценки эффективности использования государственных средств.
Показатели эффективности бюджетных услуг условно могут быть разбиты на три основные группы [8, с.27]:
· отраслевые показатели: объемы оказанных бюджетных услуг по видам отраслей и по отдельным специальностям, количество оказанных услуг и полученных результатов, число потребителей услуг, относящихся к определенной социальной группе и т.п.
· экономические показатели: затраты на оказание услуг, удельный вес расходов на оплату определенных видов бюджетных услуг бюджетных услуг, отдельные показатели использования финансовых средств;
· социальные показатели: показатели образованности, смертности, рождаемости, средней продолжительности жизни, заболеваемости, удовлетворенность населения качеством бюджетных услуг.
Вместе с тем, система показателей оценки эффективности деятельности должна отражать набор ее целей, быть специфическими, поддаваться количественному измерению в той или иной форме. Например, индикаторы деятельности организации, предоставляющие государственные услуги, должны отражать следующие аспекты:
· Объем производства – количество обработанных дел;
· Производительность – среднее количество единиц выпуска на человека;
· Издержки — средние издержки на единицу выпуска, отражающие объем требуемых и потребленных ресурсов;
· Требуемое время – период, необходимый для выполнения каждого вида работ;
· Спрос на услуги – виды, частота, и объем выпуска с учетом сезонной составляющей;
· Доступность услуг – спектр спроса на оказываемые услуги;
· Результаты – виды ожидаемых результатов, их распределение во времени и воздействие на общий набор целей организации [9, с.240].
Измерение эффективности различных направлений деятельности необходимо для определения соответствия отвечает ли достигнутого уровня эффективности принятому стандарту, «потенциалу», а так же для сравнения с ранее достигнутыми результатами.
Для такого измерения эффективности расходования ресурсов должны быть определены:
· набор индикаторов, характеризующих достижение поставленных целей;
· нормативные значения контрольных индикаторов;
· шкала для численной оценки полученных результатов, предполагающая единый алгоритм оценки отклонения достигнутых показателей от нормативного значения.
Применение единой системы показателей для оценки эффективности государственных расходов позволит оценивать степень достижения поставленных целей по повышению эффективности использования ресурсов при помощи числовых критериев. Использование общей методики упростит сравнение эффективности расходования государственных средств, как между отдельными бюджетными учреждениями, так и между различными муниципальными образованиями и регионами.
Изучив мнения современных авторов [2;4;6], мы сформировали совокупность методов, рекомендуемых для измерения эффективности расходов государственных средств (см. рис.1).
Рис.1 Методы, предлагаемые для измерения эффективности государственных расходов
Следует отметить, что в настоящее время очень распространены методы сравнения. А при измерении результативности государственных расходов, как одной из составляющих эффективности использования государственных расходов, наиболее часто используют эталонное тестирование. Оно включает в себя сравнение ключевых индикаторов выполнения с установленными показателями или нормативными, или же с аналогичными показателями других организаций. Измерение же социальных эффектов, как одной из составляющих общей эффективности представляется возможным с использованием различных методов экспертных оценок.
Различные цели оценки эффективности разными категориями пользователей поднимает проблему интерпретации результатов оценки по данному набору показателей. Так, с точки зрения бюджетополучателей ответственных за осуществление прямых бюджетных расходов, информация должна использоваться в целях планирования их собственной деятельности, постановки задач и обеспечения более эффективного распределения ресурсов. А для органов государственного финансового контроля целью может быть проверка эффективности расходования бюджетных средств, достижение поставленных задач и выполнение возложенных функций на получателя бюджетных средств.
С другой стороны, если бюджетная организация станет объектом проверки эффективности использования государственных средств, то на этапе планирования и осуществления своей деятельности по расходованию государственных средств ей необходимо идентифицировать показатели оценки и критерии эффективности, используемые в подобных проверках. Одной из современных форм государственного финансового контроля выступает аудит эффективности использования бюджетных средств. В нашем исследовании при рассмотрении конкретного направления расходования бюджетных средств и определении системы показателей оценки эффективности мы воспользовались Методикой проведения аудита эффективности использования межбюджетных трансфертов в субъектах РФ (далее Методика) .
В Методике рассматриваются три типа показателей: показатели конечного эффекта, показатели непосредственного результата, показатели использования ресурсов, при помощи которых формируются индикаторы эффективности бюджетных расходов.
Индикаторы эффективности это доступная наблюдению и измерению характеристика изучаемого объекта, позволяющая судить об одной из составляющих эффективности использования бюджетных средств – их результативности, экономической эффективности и экономичности. Взаимосвязь между предложенными индикаторами и показателями представлена в таблице 1. Для последующей оценки эффективности количественные значения индикаторов эффективности сопоставляют соответствующему критерию оценки эффективности.
Критерии оценки эффективности представляют собой качественные и количественные характеристики процессов и результатов использования государственных средств, которые показывают, какие результаты являются свидетельством эффективного использования государственных средств. Выбор критериев эффективности очень сложный и ответственный момент в оценке эффективности. При этом должны соблюдаться основные принципы этих критериев: объективность, четкость, сравнимость, достаточность.
Взаимосвязь между показателями и индикаторами эффективности
Источник: nsuem.ru
Методика оценки бюджетной эффективности проекта
Когда мы говорим об эффективности инвестиционного проекта, априори закладывается коммерческая логика в нахождении эффектов и выгод от его реализации. Обычно из поля зрения упускается вопрос общественной пользы выполняемых инвестиций, независимо от того, участвует государство в содействии проекту или нет. Понимание и расчет бюджетной эффективности инвестиционного проекта тесно связаны с понятиями его коммерческой и общественной эффективности.
Так бывает, что некоторые инвестиционные проекты не являются коммерчески выгодными для бизнеса. То есть они не могут дать частным инвесторам привычной для них прибыльности. При этом проекты общественно полезны и, следовательно, эффективны, только они имеют особую форму полезности. Что же тогда может послужить экономическим обоснованием для государственной поддержки такого рода проектов, если у частных инвесторов нет достаточной заинтересованности в финансировании?
Для государства важно найти «точки опоры» для обоснования своего выгодного с позиции общественной значимости участия в поддержке инвестиционного проекта. Под ними мы понимаем факторы, включающие некие перераспределительные и косвенные эффекты. Данные обстоятельства эффективности проектов государство может учесть, принимая решение участвовать в дополнении и корректировке денежных потоков. Учитывать также следует внешние общественные потери и выгоды от проекта.
Последние названные эффекты, как правило, не принимаются в расчет в условиях рыночного регулирования, но имеют существенное влияние. К отрицательным эффектам, в частности, относится ухудшение экологической безопасности и состояния природы, а к положительным – результаты совместных образовательных проектов. Косвенные эффекты возникают за пределами инвестиционного проекта, хотя и учитываются в рыночном взаимодействии. В качестве таких обстоятельств выступают различные искажения коммерческих оценок общественной стоимости ресурсов и производимых продуктов. Государство не всегда реализует взвешенную политику в сфере экспортных пошлин и субсидий, что влечет ряд искажений.
Оценка общественной эффективности проектной реализации существенное значение придает и перераспределительным эффектам. Их следует исключать из издержек или выгод проекта, в зависимости от направленности. К ним относятся:
- налоги, пошлины, сборы;
- социальные отчисления от заработной платы;
- дотации;
- гарантии;
- субсидии, субвенции, трансферы;
- налоговые льготы в разнообразных формах;
- доходы от лицензирования и других разрешительных мероприятий;
- доходы от конкурсов и тендеров, проводимых государственными органами в рамках законодательно разрешенных видов деятельности.
Общественно значимые проекты должны быть в центре внимания государства, а те их них, которые соответствуют стратегии развития государственных институтов, подлежат оценке на предмет бюджетной эффективности. Данная оценка опирается на ключевой показатель – NPV расходуемого бюджета. Наличие оттоков и поступлений бюджетных средств в учитываемых формах позволяет определить IRR и PI бюджета.
Показатели бюджетной эффективности
Для начала следует определиться, с каким уровнем бюджетной активности участия в инвестиционном проекте мы имеем дело. Оценка зависит от уровня государственного или муниципального бюджета, привлекаемого к участию. Кроме того, бюджетная эффективность распространяется на расчеты консолидированного бюджета субъектов, разноуровневых бюджетов и бюджета, учитывающего внебюджетные фонды. К примеру, оценка производится на уровне регионального правительства социально значимого проекта. Рассмотрению подвергаются следующие бюджетные эффекты:
- с участием субъекта Федерации в финансировании проекта;
- без участия субъекта Федерации;
- бюджетный эффект средств, направляемых на компенсацию части купонного дохода по облигациям, эмитируемым компанией для привлечения инвестиций;
- бюджетный эффект от непосредственного участия в проекте (в уставном капитале учреждаемого общества, например).
Методические различия, вне зависимости от уровня бюджета и вида участия, как правило, незначительные. Однако есть некоторые сложности с вычленением данных о потоках денежных средств из бюджетных расчетов.
За основу рассматриваемой методики взят реальный пример рекомендаций по расчету бюджетной эффективности с использованием средств города Москвы (Распоряжение ПМ за № 838-РП от 29.04.2004 года). В методике избраны две формы расхода бюджета: бюджетные кредиты и бюджетные субсидии. Акцентно рассматриваются инвестиции, связанные с использованием инструментов фондового рынка (облигационные займы). Для расчета чистого дисконтированного дохода бюджета рассматривается формула притоков денежных средств.
Формула расчета притока денежных средств от реализации проекта
В настоящем примере представлена локальная оценка поступлений в бюджет от инвестиционного проекта. В общей практике состав бюджетных притоков денежных средств может быть несколько шире. Далее представлен список возможных притоков для расчета эффективности.
Оттоки бюджетных средств в связи с проектными расходами также имеют типовой перечень, который включает следующие выбытия денег по направлениям.
Вполне естественно, что списки притоков и оттоков средств из бюджета являются примерными. Оценка эффективности конкретного проекта потребует их уточнения. Надо помнить, что от структуры этих списков будет зависеть и состав показателей бюджетной оценки.
Например, предоставление государственных инвестиционных гарантий повлечет использование индекса гарантийной доходности (отношение NPV бюджета к гарантийным объемам). Вернемся к методическому примеру Московского правительства. В завершение приводятся основные формулы методики.
Формула бюджетного эффекта инвестиционного проекта
Формулы локальных показателей бюджетной эффективности проекта
Что-то странное происходит, но спустя более 30 лет с момента начала Перестройки я до сих пор не верю, что в России состоятелен обыкновенный капитализм. Спрашивается, почему? Потому что семьдесят лет одного тренда развития не могут бесследно пройти не только для нашей страны, но и для всего мира. Достаточно вспомнить «скандинавскую модель социальной направленности рыночной экономики». Она признана успешной репликой с ряда концепций устройства производственных и общественных отношений в СССР.
Именно поэтому, на мой взгляд, перспективна идея государственно-частного партнерства в различных формах, и не только в той, что прописана в законе № 224-ФЗ от 13.07.2015 г. Нужно искать механизмы, и, может быть, пора перестать брать у Запада собственные забытые методики, а начать вновь разрабатывать собственные, российские, уникальные. Не зря же у нас в ВУЗах столько лет выпускали миллионы экономистов и юристов. Главное состоит в том, чтобы создать государственную стратегию, всенародно принять ее, выделить общественные акценты и воплотить партнерские отношения между бизнесом и государством к взаимной выгоде общества и предпринимательской инициативы.
Источник: projectimo.ru
Бюджетная эффективность
Рассматриваются проблемы оценки эффективности использования государственных расходов, связанные с формированием системы показателей, индикаторов и критериев оценки эффективности, а так же примеры практического применения некоторых методик на конкретных объектах.
Ключевые слова: оценка эффективности, критерии эффективности, аудит эффективности, государственный сектор, бюджетные расходы.
Концепция государственной финансовой политики, ориентированная на переход от управления затратами к управлению результатами определяет новый подход к оценке эффективности использования бюджетных средств. Это более сложная проблема по сравнению с коммерческим сектором, поскольку помимо экономической эффективности, необходимо оценивать многочисленные социальные, научные, экологические и другие компоненты эффективности расходования государственных средств.
В экономической науке обстоятельно разработаны категории экономической эффективности и соответствующие критерии ее оценки, относящиеся, прежде всего, к коммерческим организациям. В государственном секторе эти понятия находятся на этапе разработки и формулирования в виду неоднозначности и многогранности различных аспектов и целей управления государственными средствами.
Поэтому оценке деятельности по расходованию государственных средств должны предшествовать определение категории эффективности использования бюджетных средств, способов измерения эффективности, формулировки критериев эффективности, а также возможностей применения результатов такой оценки в последующих бюджетных циклах.
М.П. Придачук под эффективностью понимает степень достижения поставленных целей. Оценка эффективности возможна при помощи индекса эффективности, который отражает фактический достигнутый уровень рассматриваемого показателя к «потенциальному» .
В.Б. Христенко при определении эффективности воспользовался показателем распределительной эффективности (allocative efficiency) . Распределительная эффективность достигается в случае, если издержки на получение каждого вида результата минимизированы таким образом, что ни один входящий ресурс не может быть заменен другим без повышения издержек. При практическом использовании этого показателя применительно к управлению государственными расходами возникают сложности связанные как со спецификой деятельности государственных органов, так и с определением входящих ресурсов и результатов деятельности государственных организации.
Т.В.Антипова подчеркивая многогранность понятия «эффективность», указывает тем, русскому пониманию «эффективности» в английском языке соответствуют такие эквиваленты как effectiveness и efficiency. Причем, если effectiveness это способность достигать поставленных целей, то efficiency – оптимальное соотношение затраченных ресурсов и полученных результатов . Таким образом, выделяются целевая и затратно-результативная составляющие категории эффективности. При исследовании конкретных областей знаний, процессов, секторов экономики, программ необходимо конкретизировать определения понятия «эффективность».
В большом экономическом словаре эффективность представлена как результат деятельности, программ и мероприятий, характеризуемая отношением полученного экономического эффекта, к затратам факторов, ресурсов, обусловившим получение этого результата, достижение наибольшего объема производства с применением ресурсов определенной стоимости. Там же социальная эффективность рассматривается как отношение полученных благоприятных социальных результатов к затратам на их достижение .
И.И. Мазур подчеркивает, что эффективность использования бюджетных средств определяется не столько традиционными объективными показателями действенности решений по типу: «затраты-выпуск» или «затраты-результат», сколько по соотношению результатов и ресурсов, использованных для достижения стратегических целей политической системы и реализации общих государственных интересов .
В практике работы органов государственного контроля эффективность характеризуется соотношением между результатами использования государственных средств и затратами на их достижение, которое включает определение экономичности, продуктивности и результативности использования государственных средств.
Таким образом, можно сделать вывод, что при оценке эффективности использования государственных средств и разработке способов измерения и формирования критериев эффективности следует учитывать не только экономическую составляющую, связывающую объемы бюджетной услуги с затратами на ее предоставление, но и различные другие составляющие эффективности.
Разработка этой проблемы и стала задачей нашего исследования. В соответствии с данной задачей, следовало обосновать систему показателей для оценки эффективности использования государственных средств.
Показатели эффективности бюджетных услуг условно могут быть разбиты на три основные группы :
· отраслевые показатели: объемы оказанных бюджетных услуг по видам отраслей и по отдельным специальностям, количество оказанных услуг и полученных результатов, число потребителей услуг, относящихся к определенной социальной группе и т.п.
· экономические показатели: затраты на оказание услуг, удельный вес расходов на оплату определенных видов бюджетных услуг бюджетных услуг, отдельные показатели использования финансовых средств;
· социальные показатели: показатели образованности, смертности, рождаемости, средней продолжительности жизни, заболеваемости, удовлетворенность населения качеством бюджетных услуг.
Вместе с тем, система показателей оценки эффективности деятельности должна отражать набор ее целей, быть специфическими, поддаваться количественному измерению в той или иной форме. Например, индикаторы деятельности организации, предоставляющие государственные услуги, должны отражать следующие аспекты:
· Объем производства – количество обработанных дел;
· Производительность – среднее количество единиц выпуска на человека;
· Издержки — средние издержки на единицу выпуска, отражающие объем требуемых и потребленных ресурсов;
· Требуемое время – период, необходимый для выполнения каждого вида работ;
· Спрос на услуги – виды, частота, и объем выпуска с учетом сезонной составляющей;
· Доступность услуг – спектр спроса на оказываемые услуги;
· Результаты – виды ожидаемых результатов, их распределение во времени и воздействие на общий набор целей организации .
Измерение эффективности различных направлений деятельности необходимо для определения соответствия отвечает ли достигнутого уровня эффективности принятому стандарту, «потенциалу», а так же для сравнения с ранее достигнутыми результатами.
Для такого измерения эффективности расходования ресурсов должны быть определены:
· набор индикаторов, характеризующих достижение поставленных целей;
· нормативные значения контрольных индикаторов;
· шкала для численной оценки полученных результатов, предполагающая единый алгоритм оценки отклонения достигнутых показателей от нормативного значения.
Применение единой системы показателей для оценки эффективности государственных расходов позволит оценивать степень достижения поставленных целей по повышению эффективности использования ресурсов при помощи числовых критериев. Использование общей методики упростит сравнение эффективности расходования государственных средств, как между отдельными бюджетными учреждениями, так и между различными муниципальными образованиями и регионами.
Изучив мнения современных авторов , мы сформировали совокупность методов, рекомендуемых для измерения эффективности расходов государственных средств (см. рис.1).
Рис.1 Методы, предлагаемые для измерения эффективности государственных расходов
Следует отметить, что в настоящее время очень распространены методы сравнения. А при измерении результативности государственных расходов, как одной из составляющих эффективности использования государственных расходов, наиболее часто используют эталонное тестирование. Оно включает в себя сравнение ключевых индикаторов выполнения с установленными показателями или нормативными, или же с аналогичными показателями других организаций. Измерение же социальных эффектов, как одной из составляющих общей эффективности представляется возможным с использованием различных методов экспертных оценок.
Различные цели оценки эффективности разными категориями пользователей поднимает проблему интерпретации результатов оценки по данному набору показателей. Так, с точки зрения бюджетополучателей ответственных за осуществление прямых бюджетных расходов, информация должна использоваться в целях планирования их собственной деятельности, постановки задач и обеспечения более эффективного распределения ресурсов. А для органов государственного финансового контроля целью может быть проверка эффективности расходования бюджетных средств, достижение поставленных задач и выполнение возложенных функций на получателя бюджетных средств.
С другой стороны, если бюджетная организация станет объектом проверки эффективности использования государственных средств, то на этапе планирования и осуществления своей деятельности по расходованию государственных средств ей необходимо идентифицировать показатели оценки и критерии эффективности, используемые в подобных проверках. Одной из современных форм государственного финансового контроля выступает аудит эффективности использования бюджетных средств. В нашем исследовании при рассмотрении конкретного направления расходования бюджетных средств и определении системы показателей оценки эффективности мы воспользовались Методикой проведения аудита эффективности использования межбюджетных трансфертов в субъектах РФ (далее Методика) .
В Методике рассматриваются три типа показателей: показатели конечного эффекта, показатели непосредственного результата, показатели использования ресурсов, при помощи которых формируются индикаторы эффективности бюджетных расходов.
Индикаторы эффективности это доступная наблюдению и измерению характеристика изучаемого объекта, позволяющая судить об одной из составляющих эффективности использования бюджетных средств – их результативности, экономической эффективности и экономичности. Взаимосвязь между предложенными индикаторами и показателями представлена в таблице 1. Для последующей оценки эффективности количественные значения индикаторов эффективности сопоставляют соответствующему критерию оценки эффективности.
Критерии оценки эффективности представляют собой качественные и количественные характеристики процессов и результатов использования государственных средств, которые показывают, какие результаты являются свидетельством эффективного использования государственных средств. Выбор критериев эффективности очень сложный и ответственный момент в оценке эффективности. При этом должны соблюдаться основные принципы этих критериев: объективность, четкость, сравнимость, достаточность.
Взаимосвязь между показателями и индикаторами эффективности
Источник: texnopark26.ru