Основные задачи комплексных программ

В течение нескольких десятилетий теория планирования и прогнозирования бурно развивалась, в результате чего возникли различные способы и методы планирования. Некоторые из них специфичны, другие универсальны. К последним относится и метод программно-целевого планирования. Метод зарекомендовал себя в развитых странах как один из самых точных и надежных. Он широко применяется на Западе на всех уровнях планирования и управления.

Работа содержит 1 файл

В течение нескольких десятилетий теория планирования и прогнозирования бурно развивалась, в результате чего возникли различные способы и методы планирования. Некоторые из них специфичны, другие универсальны. К последним относится и метод программно-целевого планирования. Метод зарекомендовал себя в развитых странах как один из самых точных и надежных. Он широко применяется на Западе на всех уровнях планирования и управления.

Программно-целевой метод планирования «активен», он позволяет не только наблюдать ситуацию, но и влиять на ее последствия, что выгодно отличает его от большинства других методов.

Типы задач в комплексном обучении

Ключевым понятием программно-целевого планирования является программа. Программа — это комплекс мероприятий по реализации стратегий. В свою очередь, система стратегий и целей, достигаемых с их помощью, — не что иное, как план. Таким образом, подтверждается двойственность программно-целевого планирования, а именно объединение планирования и фактического влияния на экономические показатели.

Программы как инструмент управления появляются тогда, когда возникает серьезная, крупномасштабная экономическая проблема, решение которой требует принятия особых мер, сосредоточения усилий, сочетания действий разных организаций.

Государственные целевые программы общенационального, регионального и местного уровней представляют собой важную составную часть системы государственного регулирования экономики, что позволяет форсировать развитие приоритетных отраслей и подотраслей, отдельных регионов и привлекать для этого дополнительные ресурсы и инвестиции. Они выступают важнейшим инструментом реализации государственного стратегического плана

Объект исследования — комплексные целевые программы.

Предмет исследования — использование комплексных целевых программ в управлении регионом на примере Новгородской области.

Цель работы заключается в анализе проблем применения комплексных целевых программ на региональном уровне, разработке рекомендаций по совершенствованию.

Задачами данной работы являются формулирование понятия и сущности комплексных целевых программ, рассмотрения их как средства реализации политики государства, нормативно-правовая база, рассмотрение особенностей применения комплексных целевых программ на региональном уровне в Российской Федерации, выявление проблем их использования.

Работа состоит из двух глав, введения, заключения и списка литературы. Во введении обозначены цель и задачи работы. Первая глава посвящена теоретическим основам использования комплексных целевых программ, вторая глава посвящена рассмотрению использования комплексных целевых программ на примере Новгородской области. В заключении формулируются основные выводы.

КОМПЛЕКСНЫЕ ЧИСЛА ДЛЯ ЧАЙНИКОВ ЗА 7 МИНУТ

ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ КОМПЛЕКСНЫХ ЦЕЛЕВЫХ ПРОГРАММ

Понятие и сущность комплексных целевых программ

Целевая комплексная программа – это система увязанных между собой по содержанию, срокам, ресурсам мероприятий (действий) производственно-технического, научно-технического, социального, организационного характера, направленных на достижение единой цели, решение общей проблемы. В такой программе должны быть представлены цели, средства решения программной проблемы. Известны федеративные региональные, научно-технические, социально-экономические экологические целевые комплексные программы.

Для осуществления основных стратегий, увязки планов различного функционального назначения, решения новых, перспективных, масштабных проблем в рамках организации формируются и реализуются специальные целевые комплексные программы. Они представляют собой совокупность взаимосвязанных организационных, финансовых, технических, социальных и иных мероприятий, подчас рискованных, централизованно обеспечиваемых ресурсами. Целевые программы классифицируются по двум основным признакам — функциональной ориентации (экономической, технической, социальной и т.п. ) и срокам реализации (среднесрочные от года до пяти лет; долгосрочные — свыше пяти лет). *

Обычно с помощью таких программ решаются стратегические проблемы, которые нельзя отдавать на откуп естественному ходу вещей, например компьютеризация, ликвидация тяжелого ручного труда, экологическое оздоровление и пр. Управление программой предполагает создание на высшем уровне организации специального подразделения по планированию, координации и контролю за ее исполнением, разработке бюджета, выделению ресурсов.

В зависимости от масштабов и сложности программа может включать в себя несколько подпрограмм (проектов) — комплексов работ, обеспечивающих реализацию промежуточных целей и задач. Проекты выполняются как оперативными, так и функциональными подразделениями в течение 2—3 лет.

Разработка целевой программы начинается с постановки проблемы; затем строится дерево целей; формулируются критерии их достижения; создается прогнозный сценарий; распределяются ресурсы; конкретизируются задачи; формируются органы управления программой.

Программа содержит описание проблем и причин их появления, уже предпринятых шагов постановки цели и подцелей, совокупность конкретных мероприятий, согласованных по ресурсам, срокам осуществления и исполнителям. К таким мероприятиям могут относиться научные и прикладные исследования, опытно-конструкторские разработки, испытания образцов, создание или реконструкция объектов, внедрение новых форм и методов управления.

Целевые программы как инструмент управления широко используются в мировой практике. В нашей стране их зарождение и дальнейшая эволюция непосредственно связаны со становлением и развитием системы народнохозяйственного планирования. Идеи разработки и использования программ в практике отечественного управления возникли в первые годы социалистического строительства. Обосновывая концепцию единого народнохозяйственного плана, В.И. Ленин отмечал: «Необходимо, чтобы хозяйственные планы выполнялись по определенной программе. «

Им отводилась роль научного обоснования планово-управленческих решений. Поэтому в планах, наряду с отраслевым и календарным, стал разрабатываться программный разрез (производственная, строительная, социальная программа пятилетних планов). Кроме того, в связи с необходимостью комплексного освоения территорий возникли программы развития территориально- производственных комплексов, которые были представлены в планах отдельной строкой.

Развитие программной деятельности в этом направлении означало формирование программно-целевого метода планирования как способа решения комплексных, межотраслевых задач, к числу которых относятся социальные проблемы: жилищная, проблема продовольствия, безработица, неграмотность, проблема преодоления социально-экономических различий между городом и деревней и др.

Программно-целевой метод рассматривался как форма практического воплощения в планах принципа ведущего звена, а программы — как инструмент обеспечения целевой направленности и комплексности планов.

По мере укрепления отраслевого подхода в управлении, а также ввиду того, что не удалось осуществить на практике идею трехступенчатой системы планирования, в рамках плана год от года все труднее становилось реализовывать принцип ориентации на стратегические цели развития, а также принцип комплексности. По существу постепенно складывалось планирование от достигнутого уровня, в котором программно-целевой метод не мог занять подобающего ему места, а программы не могли выполнять присущие им функции. Это делало систему управления инерционной и при усложнении управленческих задач требовало дополнительной централизации в принятии управленческих решений, что способствовало росту бюрократизма и падению эффективности управленческого труда.

Снижение роли программно-целевого метода, планирование от достигнутого уровня в условиях существования централизованного планового руководства, основанного на приоритете отраслевого подхода, привели к формированию затратного механизма управления социально-экономическими процессами.

Затратный механизм управления постоянно вступал в противоречие с требованиями развития общественного производства. Наиболее ярко это проявлялось в научно- технической сфере, поскольку логика современного научно-технического прогресса не приемлет затратные модели управления.

Эти противоречия не могли не затронуть также социальную сферу. Отраслевой подход в планировании, остаточный принцип ресурсного обеспечения социального развития отрицательно сказались на его темпах. Начиная с 70-х гг. в нашей стране постепенно набирала силу тенденция снижения темпов роста уровня жизни населения, обострялись проблемы труда.

Эти и другие проблемы возобновили с новой силой интерес к программно-целевому методу планирования, сделали актуальной задачу научного осмысления роли и функций целевых программ в управлении. В 1970-х гг. в нашей стране происходит так называемый «программный бум». Появляется множество научных работ, посвященных целевым программам. В НИЭИ при Госплане СССР разрабатываются методические положения и методика формирования целевых комплексных программ. Организуются специальные научные конференции.

Анализируя научные публикации 1970-х гг. по теории и методологии управления и народнохозяйственного планирования, можно увидеть, что среди отечественных специалистов сложились четыре подхода к оценке места целевых комплексных программ (и соответственно их функций) в системе управления и планирования. *

В соответствии с первым программы рассматривались как инструмент научного обоснования плановых решений и в первую очередь тех, которые имеют долгосрочный, межотраслевой, межрегиональный характер (В. Ю. Будавей, В. М. Иванченко, В. Н. Кириченко). Исходя из этого считалось, что они должны разрабатываться на предплановой стадии и способствовать более полному воплощению в жизнь проблемно-целевой ориентации плановых решений. С учетом программ логика планирования, по замыслу авторов, укладывалась в схему типа: анализ — прогнозы — программы — народнохозяйственный план.

Согласно данной трактовке, программы, будучи предплановым документом, должны выполнять три группы функций: 1)усиление ориентации плановых решений на достижение конечного результата посредством построения иерархически развернутой системы целей, обоснования целевых нормативов; 2)комплексный охват всей системы мероприятий, ведущих к намеченной цели, их межведомственную координацию, установление взаимосогласованной последовательности действий по реализации намеченных задач; 3)придание приоритетности ведущим, наиболее значимым направлениям социально-экономического развития.

Наиболее серьезной трудностью как в теоретическом, так и в практическом плане, с которой приходилось сталкиваться сторонникам первого подхода, стала разработка механизма «встраивания» программных мероприятий и показателей в пятилетние и годовые планы. Противоречие между территориально-отраслевой организацией планирования и необходимостью межотраслевого, межрегионального подхода к осуществлению программных задач явилось тормозом на пути ее преодоления.

Сторонники второго подхода считали, что программы, наряду с планом, могут выступать самостоятельной формой планирования (Е. Д. Новиков, Ю. М. Самохин, Н. П. Федоренко). Необходимость и возможность использования программ в таком качестве они связывали с проблемами, которые сложились в практике народнохозяйственного планирования в нашей стране. «Необходимость в разработке программ, — писали Е. Д. Новиков и Ю. М. Самохин, — возникает, когда в народном хозяйстве не организована система удовлетворения определенной общественной потребности с соответствующей структурой и взаимосвязями, которая обеспечила бы достижение поставленной цели в установленный срок.»

Источник: www.stud24.ru

Комплексные программы и принципы их формирования

Разрабатываемые и реализуемые в настоящее время программы в различных областях национальной экономики и на разных уровнях управления различаются как по их месту и роли, так и по масштабам и методам выполнения. Тем не менее обобщение теоретических исследований и практического опыта позволяет дать содержательно единое понимание программы, выделить основные типы программ.

Следует исходить из того, что программы как инструмент совершенствования управления используются для решения возникших или ожидаемых в перспективе проблем. Однако не для каждой проблемы целесообразно использовать этот специфический инструмент. Естественно, возникает вопрос об анализе и выборе тех проблем экономического развития, которые требуют программного решения.

Можно указать ряд признаков проблемы, позволяющих судить о необходимости ее программного решения. Это прежде всего важность и настоятельность решения рассматриваемой проблемы для развития социально- экономической системы. Для программ макроэкономического уровня речь в первую очередь идет о вкладе решения этой проблемы в реализацию долговременной социально-экономической политики. Другим признаком программно решаемой проблемы служит ее многоаспектный характер: такие проблемы возникают, как правило, на стыке различных звеньев системы управления общественным развитием. Наконец, следует указать на такой признак проблемной ситуации, как недостаточность существующих методов и средств эффективного решения проблемы в желательные сроки при сложившихся формах управления и хозяйственном механизме, необходимость более глубокого объединения усилий и координации деятельности разных министерств, ведомств, территориальных органов управления.

Приведенные общие признаки программно решаемых проблем в наибольшей степени пригодны для отбора проблем макроэкономического уровня. Естественно, в ходе дальнейших исследований могут быть выявлены и описаны специфические признаки, характерные как для проблем любого другого уровня, так и для определенных условий развития национальной экономики в целом.

Вопрос о выборе программно решаемых макроэкономических проблем является одним из центральных вопросов методологии программно-целевого управления. Масштабность и капиталоемкость федеральных целевых программ, необходимость проведения для их разработки и реализации подчас уникальных организационно-технических мероприятий и т.п. — все это свидетельствует о необходимости самого тщательного отбора именно тех социально-экономических проблем развития, которые требуют программного решения. Поэтому наряду с уже ранее выделенными признаками программно решаемых проблем целесообразно отметить основные свойства целевых комплексных программ. Они могут быть сведены к следующим:

• • количественная и структурная определенность предполагаемого результата, четкая ориентация на определенную конечную цель;
• • подготовленность национальной экономики к решению данной проблемы и реальная обеспеченность необходимыми ресурсами;
• • приоритетность программных заданий;
• • направленность программы на осуществление переходного процесса для достижения качественно нового состояния и вследствие этого — несовпадение, как правило, сроков реализации программы с принятыми сроками плановых периодов.

Количественная и структурная определенность результата иногда указывается как главный отличительный признак целевой программы. В явной или неявной форме при этом обычно предполагается количественное описание — достижение определенной структуры и фиксированных значений каких-либо показателей производства, удовлетворения потребностей, объема деятельности. Следует указать, что определенность результата необязательно требует строго количественного выражения цели, в ряде случаев она достигается структурным описанием (например, схемы административно-организационных отношений). Условие определенности необходимо постольку, поскольку программно-целевое планирование неотделимо от сопоставления альтернативных вариантов достижения цели, поиска наиболее эффективных ресурсов для ее осуществления, выделения отдельных этапов программы и т.п. Системный анализ всех этих задач и их синтез в единую целевую программу невозможны без количественной или структурной определенности результата последней.

Подготовленность национальной экономики к решению данной проблемы и реальная доступность ресурсов, достаточных для реализации программы, понимаются как принципиальная возможность в надлежащий период времени произвести их или отвлечь в требуемом объеме из иных сфер хозяйства в случае принятия данной программы. На практике нередки ошибки в оценке ресурсообесиеченности. Например, преувеличение территориальной мобильности трудовых ресурсов и их способности к быстрой адаптации в новых технологических условиях производства, преуменьшение неопределенности научно-технических разработок, неполный учет социально-экономических последствий реализации программы, приводящий к непредвиденным и не всегда оперативно осуществимым дополнительным затратам.

Однако многие из количественно определенных и реально обеспеченных ресурсами задач не носят программного характера. Для программы характерны не только масштаб требуемых ресурсов, время реализации, но и факторы сложности управления, нетрадиционности, нестандартности решений. В связи с этим важно охарактеризовать целевую программу не только с точки зрения возможностей описания ее результатов и ресурсной обеспеченности — существенны природа, характер целевой задачи программы.

Важность программно решаемых проблем, настоятельность их решения в установленные сроки предопределяют приоритетность заданий по реализации программ, которая может быть выражена различными способами — путем более жесткого административного контроля или с использованием экономических санкций и преференций. Здесь существенно лишь обратить внимание на эту важную особенность программ.

Наконец, целевая программа, как правило, направлена на реализацию переходного процесса достижения качественно нового состояния в отличие от большинства управленческих рычагов, которые ориентированы, как правило, на поддержание установившегося процесса в управляемой системе. С этих позиций содержательно вполне очевидна связь программно-целевого планирования с интенсификацией, которая требует структурной перестройки экономики, реализации целого комплекса переходных процессов в различных звеньях.

Рассмотренные особенности комплексных программ позволяют дать наиболее обобщенное определение. Программу следует понимать как увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам завершения комплекс плановых мероприятий различного характера (социально-экономического, производственного, организационного, научно-технического и т.д.), обеспечивающих достижение важнейших для развития социально-экономической системы целей, эффективная и своевременная реализация которых превышает возможности существующей организации отраслевого и территориального управления и требует, как правило, существенного изменения сложившихся пропорций, структуры и темпов развития затрагиваемых сфер национальной экономики. К комплексу мероприятий программы следует отнести и создание организационных, экономических и других условий, гарантирующих ее выполнение, создание необходимых управляющих органов или изменение функций существующих, создание определенных условий финансирования, кредитования, выделения ресурсов, стимулирования и др.

Программы формируются как звено последовательной цепочки государственного управления: цели макроэкономического развития — проблемы — программы — эффективное решение. Проблемы характеризуют соотношение между достигнутым уровнем и целями перспективного общественного развития, а программы представляют собой инструмент решения важнейших выдвинутых проблем.

Окончательный выбор программно решаемых проблем осуществляют на основе комплексной оценки социально-экономической эффективности предполагаемых программ, предусматривающей сопоставление ожидаемых затрат и результатов но каждой из них с учетом значимости для всей социально-экономической системы и прогнозируемых долговременных последствий. В качестве оценочных критериев выступают, например: настоятельность проблемы как расхождение между потребным и ожидаемым по экстраполяционному прогнозу уровнями удовлетворения программно реализуемой функции (чем больше это расхождение, тем настоятельнее создание программы); комплексность проблемы, определяемая, например, количеством участвующих в программе отраслей, требующих резкого изменения темпов развития (с увеличением количества отраслей, требующих совместного динамичного развития, возрастает необходимость программного управления ими); важность проблемы, учитывающая значимость ее решения для перспективного развития народного хозяйства, экс- пертно измеряемая, например, в виде условной оценки важности по балльной шкале и др.

Вышеприведенные признаки программно решаемых проблем и отличительные свойства народнохозяйственных программ служат основой для формирования планирующими органами перечня программ, реализуемых в каждом периоде.

В качестве самостоятельного типа программ следует выделить долгосрочные целевые программы сотрудничества, совместно разрабатываемые и реализуемые со странами Содружества Независимых Государств, Евразийского экономического союза, Организации договора коллективной безопасности, Шанхайской организации сотрудничества, а также объединяющую их Комплексную программу дальнейшего углубления и совершенствования сотрудничества и развития экономической интеграции дружественных России стран.

Многообразие типов программ, отображающее множество потенциальных проблем, подчеркивает широкие возможности программного планирования, объясняя в то же время сложность типизации решений при разработке и реализации программ, трудности анализа и обобщения практического опыта государственного управления.

Структурным разрезом программ (а в большинстве случаев и подпрограмм) является выделение укрупненных блоков, играющих в программе разную функциональную роль. Оно зависит от различий и уровней входящих в них целей, набора мероприятий и ресурсов, от используемой информации (нормативного или справочного характера). При документальном оформлении программы эти блоки представляются в виде различных ее разделов с соответствующей им системой показателей.

Целевой блок может включать комплекс функциональных и предметных целей, достигаемых с помощью данной программы. Блок мероприятий представляет собой совокупность взаимосвязанных заданий, способов действий, направленных на достижение поставленных целей и охватывающих весь жизненный цикл осуществления программы, т.е. производственнотехнологические процессы, подготовку и проведение необходимых социальных, организационных и иных мероприятий. Он занимает центральное место в программе, выражая ее внутреннюю «начинку».

Ресурсный блок фиксирует потребности в материальных, трудовых, финансовых ресурсах (включая капитальные вложения) и источники их обеспечения.

Комплексные межотраслевые программы разрабатываются под руководством ведущих министерств и ведомств. Структура таких программ в общем виде, как правило, соответствует приведенному выше делению на подпрограммы и укрупненные блоки.

Разделы этих программ и система их показателей в основном ориентируются на соответствующие разделы и показатели стратегических планов, за счет чего обеспечивается их взаимосвязь и гарантируется реализуемость этих программ.

К наиболее характерным разделам можно отнести: аналитический — характеризует состояние системы, подлежащей преобразованию, присущие ей тенденции и сложившиеся уровни развития; целевой — определяет направления и параметры желаемого состояния системы; научно-исследовательские, производственные задания и обеспечивающие их показатели развития непроизводственной сферы в отраслевом и территориальном разрезе; капитальные вложения и объемы строительно-монтажных работ с указанием подрядных строительных ведомств или организаций, их осуществляющих; функциональный — включает мероприятия в области труда, финансов, материально-технического снабжения; организационный — содержит необходимые указания в области планово-экономического механизма, по структуре и особенностям системы управления реализацией программы, меры по организации социалистического соревнования и задачи партийных и советских органов, общественных организаций по обеспечению выполнения целей программы, и ряд других разделов.

Таким образом, комплексный, целевой характер программ предполагает в гой или иной форме включение следующих характеристик:

• • задачи и мотивы разработки программ, анализ общественных потребностей в намечаемой к выпуску продукции (или услуг);
• • анализ мировых тенденций развития науки и техники в данной области, а также возможности использования в народном хозяйстве важнейших научно-технических достижений;
• • формулировка главной цели и совокупности подцелей, служащих ориентиром для развития отдельных отраслей и производств;
• • определение необходимых для выполнения программ финансовых, материальных и трудовых ресурсов и условий производства;
• • нормативы и показатели развития отраслей и производств, входящих в состав программируемого комплекса;
• • участие соответствующего комплекса в международном разделении труда;
• • государственные дотации, льготы и другие мероприятия, способствующие выполнению программных заданий;
• • нормативы, показатели и меры по социальному развитию коллективов в рамках комплекса;
• • ожидаемый в результате выполнения программы экономический эффект.

Источник: studme.org

Целевые комплексные программы

Для решения новых перспективных межфункциональных стратегических проблем в рамках организации формируются и реализуются специальные целевые ком­плексные программы (ЦКП).

ЦКП представляют собой совокупность взаимосвязанных организационных, финансовых, технических, социальных и иных мероприятий, централизованно обеспечиваемых ресурсами.

Они различаются по функциональной ориентации (экономической, техничес­кой, социальной и т. п.) и срокам реализации (среднесрочные — от 1 года до 5 лет; долгосрочные — свыше 5 лет).

Обычно с их помощью решаются стратегические проблемы, которые не являют­ся «своими» для каждого отдельного подразделения, например компьютеризация, ликвидация тяжелого ручного труда, финансовое оздоровление и проч.

Организационное руководство программой предполагает создание на высшем уровне управления специального подразделения по ее планированию, финансированию, координации и контролю исполнения.

В зависимости от масштабов и сложности программа может включать в себя не­сколько подпрограмм (проектов). Последние охватывают комплекс работ, обеспе­чивающих реализацию в течение 2—3 лет промежуточных целей и задач, и выпол­няются как оперативными, так и функциональными подразделениями.

Разработка целевой программы начинается с формулировки проблемы и цели ее решения; затем создается прогнозный сценарий; строится «дерево» целей; формулируются критерии их достижения; распределяются ресурсы; конкретизируются задачи; формируются органы управления.

1) описание решаемой проблемы и причин ее появления, уже предпринятых шагов по ее решению;

2) постановку цели и подцелей;

3) совокупность конкретных мероприятий, согласованных по ресурсам, срокам
осуществления и исполнителям.

К таким мероприятиям могут относиться научные и прикладные исследования, опытно-конструкторские разработки, испытания образцов, создание или реконструкция объектов, внедрение новых форм и методов управления.

Важную роль в успехе программы имеет ее надежное ресурсное обеспечение.

Источники финансовых ресурсов могут быть как собственными (прибыль, накоп­ленная амортизация, взносы собственников), так и заемными (кредиты, выпуск об­лигаций). Их необходимая величина определяется общими затратами на програм­му за вычетом ожидаемых компенсирующих доходов, получаемых в ходе ее реали­зации.

В качестве научно-технического обеспечения выступают результаты собственных научных исследований и опытно-конструкторских разработок, а также закупленные патенты, лицензии, ноу-хау.

Материально-техническое обеспечение программы составляют как собственные, так и привлекаемые на основе лизинга средства.

Обеспечение программы трудовыми ресурсами исходит из потребности в кадрах не­обходимой квалификации для реализации всех предусмотренных мероприятий с учетом их этапов и сроков. Их источниками является набор новых работников, внут­реннее перераспределение, переобучение персонала с возложением на него новых или дополнительных обязанностей.

Наконец, информационное обеспечение программы составляют база стратегиче­ских данных, результаты специальных обследований, экспертные оценки, различно­го рода прогнозы, основывающиеся на математическом моделировании внутриорганизационных процессов.

Суммирование всех видов затрат, имеющих отношение к программе, независи­мо от источников их финансирования дает ее общую стоимость, распадающуюся на стоимость соответствующих подпрограмм, проектов, заданий.

Ожидаемые результаты характеризуются с помощью системы количественных и качественных показателей: прибыли, снижения затрат и проч.

В основе расчетов лежат экспертные оценки, нормативы, математические и ста­тистические модели.

Механизм реализации программы состоит из двух элементов: общих регулято­ров в виде системы нормативов деятельности организации и специальных, создан­ных исключительно для нее.

Эффективность реализации программ оценивается двояким образом: путем со­отнесения фактически полученных результатов с запланированными и с исходной ситуацией.

Источник: studopedia.su