Как работать с муниципальными программами

От агрегатора формальной отчетности – к субъекту аналитической адресной работы с педагогом

В августе 2020 года на Форуме педагогов Подмосковья прозвучало заявление о том, что необходимо «полным ходом и срочно восстанавливать муниципальные методические службы». Приоритетным направлением их работы должны стать обеспечение и сопровождение «внутришкольной системы объективного контроля» и «система мониторинга качества повышения квалификации» [1].

В то время, как педагогическая общественность продолжает стремиться к «снижению отчетности», тренд управления на основе данных последовательно внедряется в системы управления качеством образования. Вместе с ним растет и запрос на аналитические компетенции участников образовательных отношений. И если еще несколько лет назад такие компетенции составляли, преимущественно, предмет научно-теоретического дискурса и экспертных обсуждений, то сегодня соответствующие навыки работников образования стали частью отраслевой политики и прикладных ведомственных инициатив.В качестве примера можно привести методику адресной помощи школам с низкими образовательными результатами обучающихся, разработанную в рамках федерального проекта «500+». [2] Его идеологи акцентируют внимание на «мониторинге и оценке качества и результативности принимаемых мер» как на ресурсе реализации проекта на региональном и муниципальном уровнях. Предметом регионального и муниципального управления названы:

Как разместить в ЕИС Госзакупки исполнение контракта? Разместить акты, платежки. Исполнение по 44-ФЗ

– реалистичное целеполагание;
– показатели (без негативных последствий);
– система мониторинга показателей (школа + муниципалитет + регион);
– система мер;
– внутришкольная аналитика.

Очевидно, что субъектами внутришкольной аналитики не могут рассматриваться только административные работники, поскольку основной массив подлежащих информационно-аналитической обработке данных генерируют педагоги. И они либо принимают на себя ответственность за работу с данными и, таким образом, становятся акторами коллективно-распределенного субъекта внутренней системы оценки качества образования (далее – ВСОКО), либо остаются сугубо на позиции учителя-урокодателя, игнорируя управленческие стратегии качества образования и, как следствие, девальвируют саму идею доказательной педагогики.

Зачастую, конечно, и сами руководители школ пренебрегают аналитической работой или не обладают должным уровнем аналитической культуры. Для многих из них результаты обучающихся все еще просто цифры для сравнительной оценки своего учреждения с другими школами. Однако винить в этом только руководителей школ нельзя, поскольку и на уровне муниципального управления пока еще не сформированы должные механизмы стимулирования аналитических компетенций управленческих и педагогических работников школ. Причины этого кроются в дисбалансе функций, которые возложены на муниципальные методические службы (далее – ММС), а также в сохраняющейся неопределенности их статуса в региональных системах управления качеством образования.

ТЕНДЕРЫ и ГОСЗАКУПКИ для начинающих за 10 мин. Правки 2020. Госзакупки с нуля. Тендеры в перевозках

Несмотря на то, что современная методическая служба должна быть направлена на развитие аналитического опыта как у руководителей, так и у педагогов [3], в реальные компетенции сотрудников ММС это не входит. Мало кто из них может взять на себя ответственность за изменение ситуации и предложить действенные инициативы по выходу ММС за рамки агрегатора формальных «отчетных» данных для вышестоящих инстанций и обращению к плановой, нормативно и инструктивно обеспеченной работе на основе аналитической информации.

Наиболее очевидный аспект проблемы – инерция отождествления муниципальных методических служб с ведомственными структурами управления, выступающими «звеном в цепочке доведения и исполнения федеральных решений по реформированию российского образования» [4]. Это ведет к тому, что вместо обеспечения отраслевых территориальных интересов в развитии муниципальных образовательных учреждений, ММС направляют свою активность на поддержание информирующего функционала управления образования. Никакой серьезной методической работы в этом случае не планируется, подготовка педагогов к аналитической работе с образовательными данными не ведется.

В традиционной парадигме работы с данными методическим службам было простительно ограничиваться сбором, накоплением и формальной констатацией данных (регулярные «аналитические» сборники – тому пример), и это оправдывалось отсутствием федеральных инициатив по изменению архитектуры образовательных данных. Но в современной парадигме методические службы просто обязаны озадачиться комплексным анализом ресурсов и процессов, обуславливающих качество школьного образования. Муниципальным служащим пришло время задуматься не только о месте в рейтингах территорий, но и переоценить роль организаций, выполняющих функции муниципальных методических служб.

Обозначенная перспектива ставит перед ММС ряд задач, одна из которых – изменение организационной модели методической работы.

Привычная модель, когда методическая служба выступала организатором и координатором городских методических мероприятий, которые, в свою очередь, подчиняли себе работу городских методических объединений, а через них – профессиональных объединений педагогов, начинает ломаться. Причина – в появлении доступных онлайн-сервисов профессиональной коммуникации, благодаря которым у педагогов появилась возможность выходить за территориально-географические и институциональные рамки взаимодействия. Сегодня любой педагог из любой точки страны, где есть интернет-связь, может взаимодействовать как со своими коллегами, так и с экспертами, чей анализ ему интересен. Помимо этого, он может воспользоваться ресурсами платформ-агрегаторов методического опыта, где доступны не только опции асинхронного подключения, но и подключения в режиме реального времени для обсуждения профессиональных проблем. Массово доступными стали и конференции федерального и международного значения, краткосрочное онлайн-участие в которых бывает порой более полезным, чем «большой» офлайн-семинар или курс повышения квалификации на рабочем месте.

Тренд управления на основе данных последовательно внедряется в системы управления качеством образования, а вместе с ним растет и запрос на аналитические компетенции участников образовательных отношений.

Организационная мобильность нужна для того, чтобы готовность муниципальных методических служб внедрять инновации федерального значения опиралась на глубокое понимание проблем каждой образовательной организации, находящейся в ведении муниципальных властей. На смену годовому планированию работы методических кабинетов и информационно-методических центров по так называемым тематическим направлениям должно прийти оперативное управление проектными группами в условиях открытых кластеров и сетевых объединений. В рамках сформированной таким образом системы оперативного реагирования сотрудники ММС будут курировать не некое количество школ, а один или несколько проектных кластеров, организованных по тематическому, а не территориальному признаку.

Тематические кластеры следует строить по принципу однородности выявленных профессиональных дефицитов. Участников кластера в этих случаях будет объединять конкретная методическая проблема, единство форм и методов ее решения. Жизненный цикл таких кластеров может быть самым разным и зависеть от характера дефицита и коллегиально принятых стратегий работы. Скажем, тематический кластер «Трудные случаи русской орфографии в измерителях ВПР» может создаваться на два-три месяца с возможностью его неоднократного «повторения» для других участников.

От традиционной «методической копилки по теме» кластер будет отличаться наличием предварительной точечной диагностики каждого вовлекаемого педагога. Повторение кластера для других участников, соответственно, будет означать и новый цикл диагностики. В этом случае сотрудник ММС должен будет обеспечивать инструментарий диагностики и гарантировать ее релевантность восполняемым дефицитам. Модель диагностики будет организующей предпосылкой модели самого кластера. Принципиально необходимым станет выявление причин дефицита, а не его констатация.

До тех пор, пока управления образования на уровне муниципалитетов не инициируют новую, основанную на работе проектных групп, организованных с учетом персональных дефицитов педагогов модель ММС, их эффективное управление будет оставаться под вопросом.

В качестве обязательной задачи сотрудника ММС, курирующего тот или иной тематический кластер, мы видим создание специальной матрицы данных, предназначенной для анализа причин профессиональных затруднений участников кластера. Смысл матрицы – охватить максимально полный перечень причин, из-за которых возникает профессиональное затруднение, чтобы при каждом новом запуске кластера у его участников была возможность разобраться в таких причинах, обнаружить их взаимовлияние и грамотно решить проблему.

Полагаем, что вызовом для подобной аналитической работы станет необходимость включить в состав данных не только узкопрофессиональные аспекты затруднений (дезориентацию в содержании преподаваемого предмета, незнание основ дидактики, игнорирование современных приемов и средств обучения и другие), но и аспекты личностные, связанные с «гибкими компетенциями» педагогов. Ведь практика показывает, что низкие образовательные результаты учеников достаточно часто связаны с эмоциональным дискомфортом учебного занятия, вызванного «сбоями» профессиональных установок педагога, низким уровнем его эмпатии, коммуникативной культуры, неспособностью работать с познавательной мотивацией учеников. В случае обнаружения дефицитов этой группы, участник тематического кластера получает адресные рекомендации от профильного специалиста.

Желательно также, чтобы выявление узкопрофессиональных дефицитов и диагностика личностных факторов профессиональных затруднений сопровождались экспертизой программно-методической документации педагога, которая (пусть и косвенно) говорит о причинах его профессиональных затруднений.

Хорошим примером комплексного подхода является опыт МАУ «Центра сопровождения, обеспечения и развития образования» муниципального образования «Город Березники», выполняющего функции муниципальной методической службы. В ведении центра находятся 20 школ, 31 детский сад, 4 крупных учреждения дополнительного образования.

Общее количество педагогов составляет 2463 человека. Ежемесячно методисты ММС посещают два-три учреждения с целью анализа уроков и методических мероприятий. В последующих беседах с руководителями и заместителями учреждений обсуждаются результаты методического мониторинга, что позволяет, помимо дефицитов педагогов, понять негативные факторы управления образовательным процессом. По инициативе руководителя методический мониторинг заканчивается открытым методическим советом, где коллективу представляются не только результаты, но и даются методические рекомендации.

Накопленный опыт такого взаимодействия со школами позволит в ближайшее время перейти на модель тематических кластеров и, по итогам муниципального методического мониторинга, включать педагогов в тематические кластеры, курируемые сотрудниками Центра сопровождения, обеспечения и развития образования (ЦСОиРО) г. Березники. Перспективу перехода методической работы на кластерную модель видим в договоренности с региональным институтом развития образования, и в зачете работы педагогов в кластере в качестве практического модуля в рамках мероприятий по повышению квалификации, проводимых региональным институтом развития качества образования Пермского края.

Полагаем, что тематические кластеры могут стать ядром стратегии адресной работы с профессиональными затруднениями педагогов. Такое решение позволит школам с низкими образовательными результатами получить дополнительные возможности для роста и развития за счет эффекта синергии профессиональных инициатив внутри кластера. Не исключаем также возможности накопительного принципа прохождения педагогами курсовой подготовки, когда успешное участие одновременно в нескольких тематических кластерах будет приравниваться к практическому модулю программы повышения квалификации.

Чем более подвижны горизонтальные и вертикальные связи внутри муниципальной системы образования, тем более выраженной может стать адресная методическая работа. Здесь следует отметить, что необходимость ее продиктована не только конкурентогенностью информационной среды ММС, но и реальными инициативами ФИОКО в вопросах управления качеством образования.

По логике ФИОКО, методическая работа должна быть направлена на «сопровождение педагогов с целью повышения эффективности и результативности их деятельности, а также быструю их адаптацию». Методист, безусловно, должен знать «приоритетные направления развития образовательной системы Российской Федерации», а также применять это знание для «совершенствования деятельности педагогических работников» [5]. Возвращаясь, с учетом сказанного, к вопросу развития аналитических компетенций педагогов, можем декларировать целесообразность применения кластерной модели методической работы и для этих целей. В данном случае возможны как минимум два варианта реализации этой модели.

Первый вариант предполагает обязательный вводный модуль для педагогов на базе регионального центра оценки качества образования. Идея модуля – навигация педагогов в региональной структуре образовательных данных с отработкой единых подходов к их анализу в разрезе образовательной организации. По завершении базового модуля педагоги, имеющие профессиональные затруднения, применяют освоенные подходы в процессе работы внутри тематического кластера, уже непосредственно на материале восполняемых дефицитов.

Второй вариант может иметь аналогичное решение, но вводный модуль осваивают уже не педагоги, а сами муниципальные методисты, которые по завершении модуля «сертифицируются» на проведение обучающих семинаров с педагогами. Плюсы этого варианта – оптимизация затрат и большие возможности адаптации аналитических цепочек к условиям деятельности конкретной ММС.

Гарантом развития аналитических компетенций педагогов, независимо от варианта применения кластерной модели, будет прямая содержательная связь вводного модуля с деятельностью ММС по сопровождению внутренних систем оценки качества образования (далее – ВСОКО). Единая вариативная концепция ВСОКО должна придавать педагогической аналитике нужный статус и быть надежным источником приемов работы с образовательными данными. Кроме того, сам процесс сопровождения ВСОКО со стороны ММС будет изначально строиться на обязательном для всех школ требовании актуальности процедур ВСОКО и обеспеченности основных образовательных программ оценочными материалами.

Общим итогом плановой работы ММС по развитию образовательной аналитики станет запрашиваемый сегодня уровень применения результатов федеральных мониторингов и региональных диагностик качества образования к институциональным стратегиям управления качеством. Таким образом, не будучи прямым исполнителем федеральной политики в вопросах информационно-аналитической составляющей образования, ММС обретают роль устроителей этой составляющей на материале данных, максимально приближенных к каждому конкретному педагогу и каждому обучающемуся.

На смену годовому планированию работы методических кабинетов и информационно-методических центров по так называемым тематическим направлениям должно прийти оперативное управление проектными группами в условиях открытых кластеров и сетевых объединений.

ОТ РЕДАКЦИИ

Статья опубликована в рамках цикла авторских материалов о развитии отечественной системы оценки качества образования (предыдущие статьи – №№ 120, 121, 123), предназначенный для специалистов и управленцев, ответственных за формирование политики качества как на уровне региона, муниципалитета, так и конкретной образовательной организации. В статье рассмотрена новая модель деятельности муниципальных методических служб.

Источник: akvobr.ru

Адресная программа — это что такое?

Часто можно услышать такое словосочетание, как «адресная программа». Особенно это актуально в тех случаях, когда речь заходит о государственных служащих. Что же это такое? В каком смысле может употребляться данное словосочетание? Вот на эти вопросы и будет дан ответ в рамках статьи.

Общая информация

Начать следует с определения. Адресная программа – это политика точечного влияния на перспективные/проблемные аспекты деятельности и существования в жизни общества. Используется для достижения максимальной эффективности от направляемых на социальную сферу ресурсов. Различают федеральные, региональные, краевые и муниципальные адресные программы.

Они отличаются по своему масштабу, целям, сфере охвата и возможностям влияния. Часто подобный подход используется в условиях ограниченности ресурсов. Он позволяет эффективно применять доступные возможности и одновременно разобраться с проблемными точками общества.

Разработка различных программ – это только один из многочисленных элементов осуществляемой политики (не важно, экономической, социальной, научной, технической, демографической). Следует отметить, что использовать инструментарий адресной программы могут не только государственные служащие, но и различные частные структуры и даже отдельные физические лица, которые занимаются определенной сферой из своих личных побуждений. Давайте рассмотрим частные случаи реализации.

Демографическая сфера

Не секрет, что сейчас в плане народонаселения существует множество вызовов. В качестве наиболее очевидного следует привести уменьшение количества населения. А ведь это подрывает позиции государства в мире. Чтобы решить эту проблему, было разработано ряд решений.

Например, таковым является адресная программа переселения, которая способствует возвращению выехавших за границу сограждан. Или материальная поддержка при рождении ребенка. Хотя следует отметить, что не все принимаемые решения встречают одобрение из-за сопутствующих негативных факторов. Например, часто критикуют выплаты на детей.

Например, то, что асоциальные элементы таким образом «зарабатывают» себе на жизнь. В качестве альтернативы предлагается частичное освобождение от налогов для того, чтобы поддержать работающих официально трудяг. Но только этим критика не ограничивается.

Например, многие недолюбливают предоставление гражданства РФ жителям Средней Азии на основании единого прошлого в составе СССР. Ведь это ведет к возникновению этнической напряженности, повышению уровня криминогенности и замещению коренного населения. Тем более что миграция не компенсирует в полной мере падение численности населения.

Инвестиционная сфера

В данном случае все действия должны направляться на создание оптимального климата в государстве для вложений. И в этом существенную помощь оказывает адресная инвестиционная программа. Следует отметить, что реализовываемая в этом случае политика характеризуется наличием сложной структуры. Адресные инвестиционные программы направлены на улучшение уровня благосостояния приоритетных с точки зрения государства предприятий, производственной и транспортной инфраструктуры.

Поддержка экономического развития

Когда речь заходит об инвестиционной сфере, необходимо помнить, что количество ресурсов ограничено. Поэтому необходимо проложить много сил, чтобы они были использованы эффективно. Адресные программы предусматривают финансирование бюджетными средствами или частичное освобождение от налогов. Если говорить о направлении средств, то они могут идти на:

1. Возведение новых промышленных объектов.
2. Осуществление технического усовершенствования и реставрации уже существующих предприятий и инфраструктуры.
3. Приобретение объектов недвижимости с последующей реализацией производственных целей.

Также адресные программы часто предусматривают использование широкого комплекса мер, который позволит увеличить капитализацию конкретного инвестиционного проекта. Немало внимания при их составлении получают принципы, положенные в основу распределения средств, что будут выделены из федерального бюджета. Чтобы увеличить вероятность позитивного исхода, необходимо поработать над:

1. Обеспечением максимального экономического и социального эффекта от вложенных из бюджета средств.
2. Понятностью и целенаправленностью принимаемых решений, которые относятся к воплощению инвестиционных проектов.
3. Централизация ресурсов, выделенных для строительства, реконструкции и модернизации объектов.
4. Соблюдение приоритетности.

Наибольшую поддержку предусматривает федеральная адресная инвестиционная программа. Но и получить согласование в этом случае ой как не легко.

Социальная сфера

Так уж бывает, что у человека есть определенные задатки к делу, а реализовать весь потенциал по ряду причин сложно. Или необходимо оказать материальную поддержку тем, кто трудится на благо государства. Например, адресная программа жилищного фонда позволяет обеспечивать жильем людей, которые по определенным причинам не могут его приобрести собственными силами.

Это и военные, и работники правоохранительных структур, и врачи, и учителя. Еще несколько десятилетий назад единственным возможным вариантом было получение объекта в собственность благодаря государственному распределению. Сейчас адресные жилищные программы более разнообразны.

Например, предлагается приобретение недвижимости под кредит, когда государство выплачивает часть или всю процентную ставку. Это может быть как долговременная поддержка (для многодетных семей) или быть соразмерной службе (например, военным-контрактникам ставка покрывается, пока они служат).

Это весьма выгодно, ведь размер уплаты основной суммы вполне соразмерен с арендной платой. Только если договариваться с частником, то когда-то придется съехать, тогда как приобретая собственную недвижимость можно быть уверенным – после закрытия ипотеки будет своя жилая площадь. Кроме этого, могут предусматривать адресные программы различным нуждающимся.

Например, стипендии, которые выплачиваются студентам, чтобы они могли учиться и не отвлекаться. Или поддержка пенсионеров, то есть людей, которые работали, наполняли бюджет и сейчас содержаться за счет налогов, которые собирает государство. Так, может предусматриваться федеральная адресная программа по компенсации инфляционных процессов, выплаты, предусмотренные к определенному празднику и тому подобное.

А что за границей?

Там тоже существует аналог отечественных адресных программ. Хотя с определенными нюансами. Ведь следует понимать, что нашему отечеству в наследство от Советского Союза достался весьма существенный груз социального обеспечения и поддержки. Но при этом остается открытым вопрос поиске ресурсов. Некоторые страны идут по социалистическому пути развития.

Это относительно получается (Скандинавия), хотя есть и определенные проблемы (Франция). Другие же делают ставку на капитализм и самостоятельную ответственность людей за свое будущее (США). Конечно, каждый подход имеет свои издержки. Но если грамотно управлять всей системой, то их получается минимизировать.

Специфика реализации

Необходимо понимать, что адресная программа – это руководство, в котором рассматривается, как будут распределены средства для финансового обеспечения признанных целесообразными проектов в текущем и последующих периодах. Но если что-то оговорено и даже принято решение, это еще не значит, что оно будет реализовано. Ведь может случиться такое, что деньги, выделенные на определенную программу, перенаправят на что-то другое. Не следует даже исключать вариант, согласно которому они все потеряются где-то в пути.

Заключение

Вот и рассмотрено, что собой представляют адресные программы. Они являются очень важным инструментом поддержания жизни общества в условиях ограниченности ресурсов и необходимости принятия решений, которые в той или иной мере влияют на будущее государства, общества, региона или населенного пункта.

Источник: businessman.ru

Трансформация государственных (муниципальных) программ

Преемственность документов стратегического планирования на федеральном, региональном и муниципальном уровнях является важным условием обеспечения согласованности действий субъектов стратегического планирования для решения задач по реализации запланированных мероприятий, координации сроков их осуществления, достижению ожидаемых результатов и параметров ресурсного обеспечения.

Анализ сложившейся ситуации в сфере разработки, утверждения и реализации государственных (муниципальных) программ показал, что в данной сфере есть несколько направлений, требующих дополнительной проработки.

Одно из них — установление сквозных индикаторов.

Как должно быть

С 2014 года федеральный бюджет в соответствии с нормами Бюджетного кодекса формируется в структуре государственных программ РФ, а с 2016 года в структуре государственных программ составляются и исполняются региональные бюджеты. Изначально концепция внедрения государственных программ задумывалась не только и не столько как инструмент бюджетного планирования, сколько как инструмент повышения эффективности государственного управления в целом. Вспомним, в чем заключаются принципиальные особенности такого инструмента, как государственные (муниципальные) программы. Итак:

в первую очередь программа — это инструмент достижения цели реализации государственной политики в соответствующей сфере;

в то же время программа — это основной документ, учитываемый при планировании, оценке эффективности деятельности и составлении отчетности ответственного исполнителя, а также ее участников, которые должны организовать и координировать реализацию программы с использованием методов проектного управления;

программа включает количественно выраженные, измеримые и проверяемые характеристики достижения ее цели, решения задач и выполнения мероприятий, или, иными словами, показатели конечного и непосредственного результата, которые могут быть использованы при оценке деятельности Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, органов власти субъектов РФ и местного самоуправления;

при разработке программы не только планируется распределение расходов, но и учитывается весь комплекс мер государственного регулирования, направленных на обеспечение достижения ее цели (налоговые, имущественные, тарифные, кредитные, долговые и иные меры государственного регулирования);

обязательным является условие по соблюдению принципа преемственности программ. В случае отражения в государственных программах РФ положений, касающихся полномочий и сфер деятельности субъектов РФ, соответствующие положения должны быть включены и в программы субъектов РФ. Аналогичные условия должны быть соблюдены и в отношении программ, формируемых на муниципальном уровне;

одним из важнейших принципов, обеспечивающих эффективность данного инструмента, является условие проведения регулярной оценки результативности и эффективности реализации программ, в том числе проведение внешней экспертизы с привлечением независимых экспертов, с возможность­ю корректировки программ или их досрочного прекращения. А также установление ответственности должностных лиц за недостижение конечных результатов реализации программы и/или в случае ее неэффективной реализации, в том числе введение KPI ведомств и их руководителей.

Кроме того, с точки зрения ресурсного обеспечения особенностью является определение реалистичных среднесрочных потолков бюджетных расходов при формировании программ. Таким образом, при условии отсутствия форс-мажорных обстоятельств и корректном планировании в дальнейшем исключается необходимость проведения регулярных сокращений финансового обеспечения в ходе реализации мероприятий, поскольку все участники располагают ресурсами, необходимыми и достаточными для достижения цели и решения задач соответствующей программы.

Как есть на самом деле

Однако, несмотря на формально свершившийся с 2016 года переход регионов на программный формат, говорить о достижении поставленных целей и соблюдении принципов программного бюджетирования пока преждевременно, поскольку сохраняется ситуация, когда фактически формат утвержденных региональных и местных бюджетов не полностью соответствует программному, а также изначально заявляемым подходам. Анализ сложившейся ситуации в сфере разработки, утверждения и реализации государственных (муниципальных) программ показал, что в настоящее время есть несколько направлений, требующих дополнительной проработки. Это как сохраняющиеся проблемы методического характера, так и проблемы, обусловленные особенностями реализации и оценки эффективности реализации в конкретных регионах, в том числе:

сложность процесса согласования программ, включающего подготовку значительного количества дополнительных обосновывающих материалов, зачастую дублирующих друг друга по содержанию;

неопределенность подходов к установлению сроков реализации программ — сроки реализации фактически утвержденных программ варьируются от одного года до 12 лет по причине того, что порядки разработки, реализации и оценки эффективности программ не всегда содержат требования к установлению жестких сроков реализации. Кроме того, часто отсутствуют положения, описывающие подходы и возможности по продлению срока реализации действующей программы после его окончания;

неполный учет источников финансирования программ, например таких, как налоговые и неналоговые расходы, образующиеся за счет предоставления освобождений от уплаты и иных преференций по платежам, являющимся источниками формирования бюджетов;

отсутствие в общем объеме финансовых ресурсов, необходимых для реализации программы, средств федерального бюджета, местных бюджетов и внебюджетных источников;

формальность подхода при установлении соответствия и взаимосвязи систем целей, задач, индикаторов государственных программ субъектов РФ и государственных программ РФ;

отсутствие норм о разработке порядка взаимодействия ответственного исполнителя с соисполнителями и участниками государственной программы, об организации взаимодействия ответственного исполнителя (соисполнителя, участника) с юридическими лицами и иными лицами, участвующими в реализации государственных программ, а также требований к обеспечению реализации их обязательств в рамках государственных программ;

неурегулированность вопроса о включении в государственную программу субъекта РФ правил (методик) предоставления и распределения субсидий из регионального бюджета бюджетам муниципальных образований;

отказ от формирования сводного годового доклада о ходе реализации и об оценке эффективности государственных (муниципальных) программ;

отказ от проведения независимой детальной оценки проектов и результатов реализации государственных (муниципальных) программ.

Отсутствие сквозных индикаторов

Одной из наиболее значимых проблем наряду с прочими недоработками, на наш взгляд, является отсутствие установленных сквозных индикаторов в программах, а между тем это один из ключевых механизмов, способствующих достижению стратегических целей. Как пример рассмотрим полноту учета в действующих региональных программах сквозных индикаторов, напрямую рекомендованных к достижению в государственной программе РФ «Социальная поддержка граждан» (далее — Федеральная программа). Так, в Федеральной программе установлено, что участие субъектов РФ в реализации мероприятий государственной программы обеспечивает достижение шести целевых показателей из 29, содержащихся в программе (сведения по этим показателям установлены Приложением № 2 к Федеральной программе). Так как сфера «Социальная поддержка граждан» отнесена к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, реализация полномочий субъектов оказывает влияние на достижение ряда показателей Федеральной программы, которые являются для регионов рекомендуемыми.

Для анализа наличия в государственных программах субъектов РФ индикаторов, рекомендованных к включению Федеральной программой, было выбрано восемь регионов из числа тех, данные которых имеются в открытом доступе, — Чувашская Республика, Владимирская, Омская, Оренбургская, Тверская, Пензенская и Ивановская области, Алтайский край. Результаты анализа соответствия целевых показателей (индикаторов), закрепленных в государственных программах в сфере социальной поддержки граждан, целевым показателям (индикаторам), рекомендованным в государственной программе РФ «Социальная поддержка граждан», приведены в таблице.

На основании результатов сопоставления показателей (индикаторов) Федеральной программы и государственных программ субъектов РФ можно сделать следующие выводы:

только один из шести индикаторов — «Доля граждан, получивших социальные услуги в учреждениях социального обслуживания населения, в общем числе граждан, обратившихся за получением социальных услуг в учреждения социального обслуживания населения» — установлен во всех восьми соответствующих программах;

наличие такого индикатора, как «Отношение численности третьих или последующих детей (родных, усыновленных), родившихся в отчетном финансовом году, к численности детей указанной категории, родившихся в году, предшествующем отчетному году, в субъектах РФ, в которых осуществляется ежемесячная денежная выплата, установленная указом Президента РФ от 7 мая 2012 года № 606 “О мерах по реализации демографической политики Российской Федерации”», зафиксировано только в составе соответствующих программ Ивановской, Тверской областей и Алтайского края, в остальных программах такого показателя нет;

индикатор «Удельный вес учреждений социального обслуживания, основанных на иных формах собственности, в общем количестве учреждений социального обслуживания всех форм собственности» на момент исследования зафиксирован только в Оренбургской области и Алтайском крае;

индикатор «Прирост технической готовности объекта организации социального обслуживания за текущий финансовый год» использован только в государственной программе Ивановской области;

остальные индикаторы, рекомендованные к использованию в государственных программах в сфере социальной поддержки граждан, по целому ряду регионов отсутствуют.

На основании проведенного анализа перечня индикаторов, учтенных в региональных программах, можно сделать вывод о том, что пока затруднительно объективно оценить достижение отдельных показателей Федеральной программы, так как в оценке сводного показателя должны участвовать значения, достигнутые на уровне всех регионов, для которых были установлены соответствующие значения. Вместе с тем соблюдение принципа установления сквозных индикаторов — это один из ключевых моментов, позволяющих обеспечить взаимосвязь целей и всех видов ресурсов, включая финансовые, выделенных на достижение этих целей.

Доработать программы

Результаты анализа, проведенного экспертами, а также публикуемая в СМИ информация о результатах проверок контролирующих органов подтверждают факт того, что многим субъектам РФ и муниципальным образованиям необходимо доработать действующие государственные (муниципальные) программы, чтобы привести их в полное соответствие с принципами программного бюджетирования. Актуальность проведения этой работы усиливает и факт разработки и утверждения на федеральном уровне целого ряда документов, свидетельствующих о необходимости оперативного проведения дополнительной инвентаризации и трансформации государственных и муниципальных программ.

Так, в целях решения задач по координации действий участников стратегического планирования Министерством финансов РФ разработан проект «Типовой порядок разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ субъекта Российской Федерации и методические рекомендации к нему» (проект Типового порядка). Данный документ сформирован на основе анализа лучшей практики правового регулирования процедур разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ субъектов РФ и, на наш взгляд, может быть использован при доработке как программ субъектов РФ, так и программ муниципальных образований, поскольку выявляемые проблемные точки в большинстве случаев аналогичны.

Проект Типового порядка опубликован на сайте Минфина России 23 ноября 2017 года и наряду с прочими нормами общего характера содержит:

положение о структурных элементах программ, которые взаимно согласованы и структурированы относительно друг друга (при этом число структурных элементов нормировано, что способствует формированию комплексных задач и мероприятий и ограничивает их излишнюю детализацию);

рекомендации об установлении единого срока реализации программы (шесть лет с пересмотром программы каждые три года путем внесения соответствующих изменений);

положение об обязательной финансовой оценке налоговых и неналоговых расходов;

механизм проведения мониторинга программ с обозначенными сроками, форматом и ответственными лицами, а также перечень возможных управленческих решений по результатам мониторинга;

порядок управления реализацией программы с описанием механизма взаимодействия ответственного исполнителя с соисполнителями и исполнителями, с органами местного самоуправления муниципальных образований, входящих в состав субъекта РФ, с юридическими лицами — участниками государственной программы, а также механизмов взаимодействия с федеральными органами исполнительной власти;

механизм проведения ежегодного внешнего аудита в форме детального анализа программ, реализация которых за отчетный год признана низкоэффективной, включая направления детальной оценки;

требования к формулировкам целей, задач и показателей (индикаторов) программ;

основные подходы к формированию структуры программ с примерами удачных и неприемлемых формулировок целей, задач, мероприятий и индикаторов;

иные положения, применимые на практике в части доработки программ.

Несмотря на то что указанный проект Типового порядка не утвержден, представляется, что его нормы должны найти обязательное применение при доработке программ как на уровне субъектов РФ, так и на уровне муниципальных образований, поскольку их практическая реализация позволит обеспечить повышение эффективности реализуемых программ.

Внедрить проектное управление

Указ Президента России от 7 мая 2018 года № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» поставил перед органами власти новые задачи, требующие решения в условиях жестких временных ограничений. В рамках исполнения указа № 204 в ближайшее время на всех уровнях предстоит разработать целый ряд новых документов, охватывающих все самые важные направления развития нашей страны.

Установленные Методическими указаниями по разработке национальных проектов (программ) требования (утверждены Правительством РФ 4 июня 2018 года № 4072п П6 в целях реализации положений указа № 204) основаны на применении единых для всех уровней власти методов при достижении национальных целей. Эти методы предусматривают декомпозицию целей и задач на управляемые элементы и применение принципов управления по результатам. Следует отметить, что такой подход во многом уже знаком специалистам, ранее принимающим участие во внедрении программно-целевых принципов управления и разработке государственных (муниципальных) программ на основе рекомендаций Минфина России. Принципы и подходы, по сути, аналогичны, это:

иерархический принцип построения системы целеполагания (принцип каскадирования);

утверждение показателей конечного (национальный проект / федеральный проект / региональный проект) и непосредственного результатов (планы мероприятий по реализации проектов);

наличие ответственного за достижение результата на каждом уровне системы целеполагания (персональная ответственность должностных лиц).

Организация работы по реализации указа № 204 должна быть основана на принципах проектного управления. И если для федеральных органов исполнительной власти создание ведомственных проектных офисов в статусе самостоятельных подразделений — это требование методических указаний, то в отношении субъектов РФ формирование регионального проектного офиса в органе государственной власти, а также утверждение в субъекте РФ положений об организации проектной деятельности отражены как рекомендация.

Однако представляется, что эта норма для субъектов РФ носит отнюдь не рекомендательный характер, а подлежит безусловному исполнению. Тем более что одновременно регионам рекомендовано установить персональную ответственность высших должностных лиц за достижение соответствующих целей и целевых показателей. На состоявшемся 18 июня текущего года заседании президиума Совета при Президенте РФ по стратегическому развитию и приоритетным проектам Д. А. Медведев в своем вступительном слове отметил, что «в каждом субъекте планируется сформировать проектный офис, который займется организацией проектной деятельности».

Учитывая вышеизложенное, можно сделать вывод, что к началу 2019 года внедрение принципов проектного управления должно быть обеспечено на территории всей страны. В связи с этим перед регионами, еще не приступавшими к внедрению указанных механизмов либо находящимися на стадии подготовки соответствующих регламентирующих документов, наряду с деятельность­ю по формированию (актуализации) соответствующих документов стратегического планирования первоочередной становится еще и задача по разработке и внедрению в текущую деятельность механизмов и инструментов проектного управления. Кроме того, предстоит интеграция проектов в структуру действующих государственных программ субъектов РФ.

Нельзя не отметить, что на региональном уровне реализация комплекса соответствующих мер может осложниться отсутствием оперативных сведений об утвержденных параметрах национальных и федеральных проектов. Однако, на наш взгляд, это не мешает уже сейчас инициировать проведение инвентаризации документов стратегического планирования, включая государственные (муниципальные) программы, уточнение подходов к организации проектной деятельности и оценке эффективности деятельности должностных лиц, ведь основные принципы предстоящей работы известны и в той или иной степени прошли апробацию в ходе внедрения программно-целевого бюджетирования.

Реализация принципов проектного управления в сочетании с рекомендациями Минфина России, отраженными в Типовом порядке разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ субъекта РФ, на наш взгляд, предоставляет возможность для органов власти всех уровней актуализировать комплекс мер, направленных на повышение результативности деятельности, включая повышение эффективности управления бюджетными расходами. И наиболее важным в этом случае является то, что координация действий всех участников реализации национальных, федеральных и региональных проектов будет способствовать синхронизации действий участников не только на период бюджетного цикла (три года — очередной финансовый год и плановый период), но и в среднесрочной перспективе (до 2024 года).

Индикаторы государственной программы РФ «Социальная поддержка граждан», сведения по которым установлены в разрезе субъектов РФ

Чувашская Республика

Владимирская область

Омская область

Оренбургская область

Источник: bujet.ru