, которые предлагаются к реализации с началом очередного финансового года, а также предполагаемые изменения в ранее утвержденных программах должны быть утверждены в сроки, которые установило правительство субъекта.
На сегодняшний день законодательные органы субъектов вправе осуществлять лишь рассмотрение проектов государственных программ и предложений о внесении изменений в государственные программы в порядке, установленном законодательством региона.
Таким образом, указанные нововведения в Бюджетный кодекс значительно сузили полномочия законодательных органов субъектов Федерации по осуществлению бюджетного контроля. Полагаем, что в целях обеспечения полноты парламентского контроля в бюджетно-финансовой сфере необходимо восстановить в Бюджетном кодексе прежний порядок утверждения государственных программ, то есть законодательными органами. А также следует установить обязанность высшего исполнительного органа субъекта предоставлять годовые отчеты о ходе реализации и оценке эффективности государственных программ и информации о кассовых расходах бюджета региона, связанных с реализацией государственных программ, одновременно с внесением проекта закона субъекта о бюджете региона на очередной финансовый год в законодательный орган, а также когда представляется годовой отчет об исполнении бюджета субъекта Федерации.
Н.А. Бегчин: «Новации в части разработки и реализации государственных программ»
Наиболее эффективно законодательные органы субъектов Российской Федерации осуществляют контроль за расходованием бюджетных средств органами исполнительной власти через созданные ими специальные органы государственного финансового контроля. Правовой статус и компетенция контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации закреплены в Федеральном законе от 7 февраля 2011 г. «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» [110] и в законах регионов о контрольно-счетных органах [111] [112] .
В соответствии со статьей 3 Закона от 3 февраля 2011 г. все они определены как постоянно действующие органы внешнего государственного финансового контроля, образованные законодательными органами регионов, и им подотчетны.
В связи с тем, что контроль, осуществляемый контрольно-счетными органами, имеет свои особенности, отдельные авторы видят в нем специфические черты государственного финансового контроля, с одной стороны, и парламентского контроля, с другой. По этой причине, как считает Д.Н. Усатов, контроль, осуществляемый как Счетной палатой РФ, так и контрольно-счетными органами регионов, имеет сложную, двойственную природу и, исходя из этого, по
его мнению, может быть обозначен «как парламентский финансовый контроль» .
То, что контрольно-счетные органы осуществляют парламентский контроль в финансовый сфере, не вызывает сомнения. Однако, как нам представляется, не стоит противопоставлять «государственный финансовый контроль» «парламентскому финансовому контролю», поскольку контроль парламента в финансовой сфере — не что иное, как часть государственного финансового контроля. В данном случае определение «парламентский» не только показывает принадлежность контрольно-счетных органов парламенту и их подотчетность ему, как указывает Д.Н. Усатов, но и свидетельствует о том, что они осуществляют финансовый контроль по уполномочию законодательных (представительных) органов государственной власти.
Новый формат государственных программ субъектов РФ: проблемы и перспективы
Контрольно-счетные органы регионов в своей деятельности организационно и функционально независимы. Они обладают самостоятельностью при организации своей работы. В случае досрочного прекращения полномочий законодательного органа их деятельность не приостанавливается. Правовой статус и компетенция контрольно-счетного органа региона устанавливаются в конституции (уставе) субъекта Федерации и в законе региона, принятом в соответствии с Федеральным законом от 7 февраля 2011 г.
Контрольно-счетные органы как органы внешнего государственного финансового контроля осуществляют свою деятельность независимо от органов исполнительной власти.
Правовой основой их деятельности являются Конституция Российской Федерации, федеральное законы, конституции (уставы) субъектов Федерации и региональное законодательство.
Они наделены полномочиями по:
— осуществлению контроля за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов;
— проведению экспертиз проектов законов о бюджетах субъектов и бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов;
— осуществлению внешней проверки годовых отчетов об исполнении бюджетов регионов и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов;
— организации и осуществлению контроля за законностью и результативностью использования бюджетных средств регионов, а также средств, из которых сформированы бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов и иных источников финансирования, установленных законами;
— проведению финансово-экономической экспертизы проектов законов субъектов и нормативных правовых актов государственных органов регионов, связанных с исполнением расходных обязательств субъектов Федерации;
— систематическому анализу бюджетных процессов в субъектах Российской Федерации и выработке на их основе предложений и рекомендаций, которые направлены на совершенствование таких процессов;
— осуществлению иных полномочий в области внешнего государственного финансового контроля, предусмотренных федеральным и региональным законодательством.
Контроль, осуществляемый органами внешнего государственного финансового контроля субъектов Российской Федерации, охватывает более широкий спектр действий, чем контроль, проводимый органами внутреннего финансового контроля по линии исполнительной власти [113] . Это связано с тем, что контрольно-счетные органы регионов не ограничиваются только выявлением нарушений бюджетно-финансового законодательства. По результатам контрольных мероприятий они еще оценивают эффективность использования финансовых ресурсов региона, устанавливают факт достижения поставленных целей и конечных результатов.
Таким образом, ими дается оценка деятельности конкретного органа исполнительной власти по управлению финансами государства.
При осуществлении полномочий по внешнему государственному финансовому контролю контрольно-счетными органами применяются такие методы и способы, как проведение проверок, ревизий, обследований; направление объектам контроля актов проверок, заключений, представлений или предписаний; направление органам и должностным лицам, которые, согласно Бюджетному кодексу РФ и иными актам бюджетного законодательства, законодательству об административных правонарушениях, наделены полномочиями принимать решения о применении мер бюджетного принуждения и иной юридической ответственности, уведомлений о применении бюджетных мер принуждения за совершение бюджетных нарушений.
В марте 2014 г. на основании совместного заявления Председателя Счетной палаты Российской Федерации и председателей контрольно-счетных органов 84 субъектов Российской Федерации был создан Совет контрольно-счетных органов при Счетной палате Российской Федерации (СКСО) [114] . Согласно Положению о СКСО, он является совещательным органом, созданным в целях повышения качества контрольной и экспертно-аналитической деятельности, эффективности внешнего государственного и муниципального финансового аудита (контроля) в рамках организации взаимодействия между Счетной палатой Российской Федерации, контрольно-счетными органами регионов и муниципальных образований.
По данным Счетной палаты Российской Федерации [115] , в 2014 г. в 85 регионах органами внешнего государственного финансового контроля субъектов Федерации было проведено 9964 контрольных и экспертно-аналитических мероприятия, из них 3331 контрольное и 6602 экспертно-аналитических. С применением принципов аудита эффективности было осуществлено 405 мероприятий, что составило 4,1 % от их общего количества. Из общего количества проведенных мероприятий 1343 были осуществлены по поручениям и обращениям законодательных органов регионов, а 280 — по поручениям высших должностных лиц субъектов Федерации.
В процессе осуществления контрольных мероприятий было выявлено нарушений в сфере бюджетно-финансовой деятельности (без неэффективного использования государственных средств) на общую сумму 322 542,086 млн руб., в том числе нецелевое использование средств в размере 2 880,93 руб. Также было обнаружено неэффективное использование государственных средств на сумму 49 878,92 млн руб.
Источник: sci-lib.biz
Журнал «Бюджет». Внедрение государственных программ субъектов РФ и муниципальных программ в практику управления: вопросы и ответы
В соответствии с Программой Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года федеральные органы власти в настоящее время осуществляют переход на программно-целевой принцип организации деятельности. В Государственную думу внесен законопроект № 116795-6 «О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ в части совершенствования бюджетного процесса и в отдельные законодательные акты РФ», предполагающий поправки в Бюджетный кодекс, нацеленные на регулирование применения программ всех уровней публичной власти. При этом ряд субъектов РФ и муниципальных образований начали внедрять государственные (муниципальные) программы до принятия законопроекта. Настоящая статья содержит ответы на распространенные вопросы, возникающие в отношении внедрения программ на региональном и местном уровнях.
Леонид Владимирович ПЕРЦОВ, руководитель проектов сектора «Муниципальные финансы и межбюджетные отношения» Фонда «Институт экономики города»
Обязательно ли в настоящее время применение государственных программ субъектов РФ и муниципальных программ? Как может осуществляться эта деятельность до внесения соответствующих изменений в федеральное законодательство?
Применение государственных программ субъектов РФ (муниципальных программ) в настоящее время осуществляется исключительно по инициативе региональных и местных органов власти. Действующее законодательство не содержит препятствий для реализации данной инициативы, что отмечено в письме Минфина России от 2 апреля 2012 г. № 02-16-03/1073 и подтверждается опытом ряда территорий.
Практически переход на программно-целевой принцип организации деятельности на региональном и местном уровнях до внесения изменений в Бюджетный кодекс означает формирование правовой базы, регулирующей применение государственных программ субъекта РФ (муниципальных программ), по аналогии с соответствующими федеральными актами, а в дальнейшем — разработку, утверждение и применение программ в процессе управления. При этом субъекты РФ и муниципальные образования самостоятельны в определении основных параметров применения программ.
Каким должно быть правовое обеспечение внедрения государственных (муниципальных) программ? Следует ли сохранить ранее действовавшие долгосрочные и ведомственные целевые программы, или они должны быть переработаны в программы нового образца?
При формировании нормативной правовой базы субъекта РФ (муниципального образования) целесообразно ориентироваться на федеральный опыт. В обязательном порядке требуется утвердить актами высшего исполнительного органа субъекта РФ (местной администрации) порядок разработки, реализации и оценки эффективности программ (на федеральном уровне — постановление Правительства РФ от 2 августа 2010 г. № 588), а также перечень государственных (муниципальных) программ (на федеральном уровне — распоряжение Правительства РФ от 11 ноября 2010 г. № 1950-р). По аналогии с федеральными органам власти имеет смысл отдельно утвердить методические указания, содержащие детальные требования к подготовке программ и табличные формы приложений (на федеральном уровне — приказ Минэкономразвития России от 22 декабря 2010 г. № 670). Кроме того, субъект РФ (муниципальное образование) должен внести в положение о бюджетном процессе изменения, отражающие функции программ.
Крайне важен вопрос о механизме перехода от ранее действовавших долгосрочных и ведомственных программ (ДЦП и ВЦП) к новым государственным (муниципальным) программам. Общего ответа на этот вопрос нет: действующие ДЦП и ВЦП могут быть как сохранены в качестве составных элементов государственных программ субъекта РФ (муниципальных программ), так и полностью переработаны в новые программы.
Выбор рекомендуется осуществлять исходя из сложившейся практики применения ДЦП и ВЦП в публично-правовом образовании. В случае принятия решения о переработке ДЦП и ВЦП в государственные (муниципальные) программы эта переработка зачастую будет означать расширение перечня вопросов, подлежащих отражению в программе, с сохранением ранее поставленных целей, задач и основной части механизмов достижения. Вариант сохранения ДЦП и ВЦП в составе новых программ (подход федеральных органов власти) имеет смысл использовать органам публичной власти, считающим оправданным сохранение особого статуса расходов, осуществляемых сегодня, на основе ДЦП и ВЦП поэтапное внедрение новых программ1. На местном уровне сохранение ДЦП необходимо в случае, если субъект РФ применяет ДЦП, реализация которых предполагает выделение субсидий на реализацию аналогичных муниципальных ДЦП.
В случае одновременного использования ДЦП, ВЦП и новых государственных (муниципальных) программ в правовой базе следует четко разграничить данные инструменты, определить взаимосвязи между ними. Отметим, что федеральный опыт свидетельствует о неудобстве работы с государственными программами, в которых значительная часть расходов осуществляется в рамках ранее утвержденных ФЦП из-за дублирования мероприятий ФЦП и основных мероприятий государственных программ.
Как должно приниматься решение о количестве и сфере действия государственных (муниципальных) программ? Существует ли какой-то рекомендуемый перечень?
Субъекты РФ и муниципальные образования самостоятельны в определении перечня программ, какие-либо рекомендации до настоящего времени не разработаны. Опыт применяющих программы территорий в этом отношении различен: перечень государственных программ города Москвы по состоянию на сентябрь 2012 года включает 17 программ, Республики Коми — 18 программ, Республики Саха (Якутия) — 37 программ.
Стремиться к полной унификации перечня представляется неправильным из-за разных приоритетов социально-экономического развития территорий, различий в структуре органов государственной власти (органов местного самоуправления). Следует обратить внимание, что и в соответствии с предлагаемыми изменениями в Бюджетный кодекс планируется установить возможность предоставления субсидий на реализацию государственных программ субъекта РФ (муниципальных программ), направленных на достижение целей, соответствующих государственным программам РФ (государственным программам субъекта РФ), а не программ, совпадающих по сфере действия. В свою очередь, если субъекты РФ оказывают методическую поддержку входящим в их состав муниципальным образованиям в применении новых программ, важно, чтобы муниципальные образования могли формировать программы в структуре, отражающей фактически осуществляемые ими полномочия и удобной организационно.
На какой срок должны формироваться государственные (муниципальные) программы? Могут ли сроки реализации долгосрочных и ведомственных целевых программ не совпадать с периодом действия государственной (муниципальной) программы, в которую они входят?
Сроки, на которые принимаются государственные программы субъектов РФ (муниципальные программы), устанавливаются органами власти соответствующих территорий самостоятельно. Государственные программы РФ формируются на период до 2020 года, однако субъекты РФ и муниципальные образования не обязаны устанавливать такую же продолжительность действия для своих программ.
В связи с меньшей, чем у федерального уровня, предсказуемостью условий деятельности региональных органов власти, и особенно органов местного самоуправления, рекомендуется разрабатывать и утверждать программы на меньший период — не более пяти лет. Такой подход был выбран органами власти Москвы и Республики Саха (Якутия). В Республике Коми программы утверждены до 2020 года, однако финансовое обеспечение программ утверждено только на первый этап реализации — 2012–2014 годы.
Допустимо и соответствует федеральной практике включение в государственные (муниципальные) программы ДЦП и ВЦП субъекта РФ (муниципального) образования, период действия которых не соответствует периоду действия государственной (муниципальной) программы. Если ДЦП или ВЦП заканчивается до завершения срока действия государственной (муниципальной) программы, однако мероприятия ДЦП или ВЦП планируется осуществлять и в дальнейшем, в государственной (муниципальной) программе могут быть предусмотрены новые ДЦП и ВЦП (если ДЦП и ВЦП планируется сохранить) либо соответствующие основные мероприятия.
Следует ли субъектам РФ и муниципальным образованиям использовать требования к программам, применяемые федеральными органами власти?
При формировании порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных (муниципальных) программ, прочих актов, устанавливающих требования к программам, субъект РФ (муниципальное образование) должен найти баланс между подходами федерального уровня власти, спецификой территории и особенностями существующей системы государственного (муниципального) управления социально-экономическим развитием соответствующей территории. Обеспечить выполнение всех требований к государственным программам РФ — сложная задача, к оперативному решению которой часть публично-правовых образований может оказаться не готова. При этом, адаптируя нормы федеральных актов к региональной и местной специфике, ответственные органы должны стремиться по возможности обеспечивать соответствие целям и принципам разработки и реализации государственных программ, которые установлены в Программе Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года.
В обязательном порядке следует обеспечивать соответствие государственных программ субъектов РФ (муниципальных программ) базовым принципам программно-целевого метода управления. А именно: формировать программы исходя из четко определенных целей социально-экономического развития с установлением количественно измеримых индикаторов их достижения; определять ответственных за достижение целей и значения соответствующих индикаторов; формировать перечень мероприятий, направленных на достижение поставленных целей и задач, и финансировать их выполнение. Исходя из складывающейся практики внедрения новых программ рекомендуется отражать в государственной (муниципальной) программе обобщенные параметры государственных (муниципальных) заданий на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ), меры правового регулирования, меры налогового регулирования сферы реализации программы. На региональном уровне следует также отражать деятельность муниципальных образований, обеспечивающую достижение поставленных целей государственной программы субъекта РФ. При необходимости форма представления указанных элементов программы может быть упрощена в сравнении с используемой на федеральном уровне.
Возможным направлением адаптации федеральных актов, регулирующих применение государственных программ, является дифференциация требований к программам в зависимости от сферы реализации. С некоторой долей условности программы можно разделить на «программы оказания услуг» и «программы регулирования».
Достижение целей «программ оказания услуг» (прежде всего программы развития образования, здравоохранения, социальной защиты и поддержки и прочих отраслей социальной сферы) обеспечивается преимущественно за счет деятельности государственных (муниципальных) учреждений. Достижение целей «программ регулирования» (программ, нацеленных на разные аспекты развития экономики, развитие жилищно-коммунального хозяйства и т. д.) в основном обеспечивается за счет деятельности негосударственных (немуниципальных) юридических лиц. Данные лица самостоятельно принимают решения, в связи с чем органы публичной власти лишь косвенно влияют на их деятельность и, как следствие, на достижение целевых значений показателей. Данные различия могут быть учтены при организации подготовки программ и в требованиях к их содержанию, в частности в требованиях к показателям реализации и методикам оценки эффективности программ.
Как должен быть организован процесс подготовки программ?
Важным организационным вопросом является согласование программ, совместно осуществляемых разными органами и (или) иными главными распорядителями бюджетных средств. Первоначальная редакция Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ РФ предполагала два статуса участия в реализации программы: ответственный исполнитель и соисполнитель. Ответственный исполнитель должен был согласовать проект программы со всеми исполнителями до ее направления в Минэкономразвития России и Минфин России либо представить протоколы разногласий. Однако в отдельных государственных программах РФ количество соисполнителей достигало 20–30, что делает исключительно сложным согласование проектов программ в разумные сроки. В результате в порядок были внесены изменения: согласно действующей редакции помимо ответственного исполнителя реализацию программы обеспечивают соисполнители и участники.
Участники государственной программы согласовывают проект в части, касающейся реализуемых ими основных мероприятий (мероприятий) и (или) ВЦП, а обязанность согласования программы в целом закреплена только за соисполнителями, к которым отнесены органы исполнительной власти и (или) иные главные распорядители средств федерального бюджета, являющиеся ответственными за разработку и реализацию подпрограмм, федеральных целевых программ, входящих в состав государственной программы. Организация согласования проектов программ будет зависеть от структуры органов власти (органов местного самоуправления) соответствующей территории, однако важно обеспечить возможность оперативного согласования уже на этапе формирования нормативной правовой базы.
Меняется ли классификация бюджетных расходов и бюджетный процесс в целом при внедрении государственных программ субъектов РФ и муниципальных программ?
Переход на программно-целевой принцип организации деятельности предполагает внедрение программного бюджета. В рамках программного бюджета целевые статьи расходов формируются в разрезе государственных (муниципальных) программ и их составных элементов. Ликвидируется раздельное планирование программных и непрограммных расходов, отдельное планирование адресной инвестиционной программы. Все мероприятия представляются на утверждение в рамках общего пакета материалов государственной (муниципальной) программы. Таким образом, меняется и процесс бюджетного планирования, и система исполнения расходной части бюджета.
Учет государственных программ субъектов РФ (муниципальных программ) в классификации расходов соответствующего бюджета можно осуществлять не ранее утверждения большинства планируемых к принятию государственных (муниципальных) программ. На этапе исполнения бюджета следует обеспечивать синхронность изменений государственных (муниципальных) программ и изменения действующего бюджета (согласно ст. 24 Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ РФ внесение изменений в государственные программы является основанием для подготовки законопроекта о внесении изменений в федеральный бюджет в соответствии с бюджетным законодательством РФ).
Законопроект № 116795-6 «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части совершенствования бюджетного процесса и в отдельные законодательные акты Российской Федерации»
. статью 179 изложить в следующей редакции:
Статья 179. Государственные программы Российской Федерации, государственные программы субъекта Российской Федерации, муниципальные программы.
1Государственные программы Российской Федерации, государственные программы субъекта Российской Федерации, муниципальные программы утверждаются соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования.
Сроки реализации государственных программ Российской Федерации, государственных программ субъекта Российской Федерации, муниципальных программ определяются соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования в устанавливаемом ими порядке.
Порядок принятия решений о разработке государственных программ Российской Федерации, государственных программ субъекта Российской Федерации, муниципальных программ и их формирования и реализации устанавливается соответственно нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, муниципальным правовым актом местной администрации муниципального образования.
2Объем бюджетных ассигнований на финансовое обеспечение реализации государственных (муниципальных) программ утверждается законом (решением) о бюджете по соответствующей каждой программе целевой статье расходов бюджета в соответствии с нормативным правовым актом Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, муниципальным правовым актом местной администрации муниципального образования, утвердившим программу.
Государственные программы Российской Федерации, предлагаемые к реализации начиная с очередного финансового года, а также изменения в ранее утвержденные государственные программы Российской Федерации подлежат утверждению в сроки, установленные Правительством Российской Федерации.
Государственные программы субъекта Российской Федерации (муниципальные программы), предлагаемые к реализации начиная с очередного финансового года, а также изменения в ранее утвержденные государственные программы субъекта Российской Федерации (муниципальные программы) подлежат утверждению в сроки, установленные законом субъекта Российской Федерации (муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования).
3По каждой государственной программе Российской Федерации, государственной программе субъекта Российской Федерации, муниципальной программе ежегодно проводится оценка эффективности ее реализации. Порядок проведения и критерии указанной оценки устанавливаются соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования.
По результатам указанной оценки Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования может быть принято решение о прекращении или об изменении начиная с очередного финансового года ранее утвержденной государственной (муниципальной) программы, в том числе объема бюджетных ассигнований на финансовое обеспечение реализации государственной (муниципальной) программы.
4Государственными программами Российской Федерации (государственными программами субъекта Российской Федерации) может быть предусмотрено предоставление субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации (местным бюджетам) на реализацию государственных программ субъекта Российской Федерации (муниципальных программ), направленных на достижение целей, соответствующих государственным программам Российской Федерации (государственным программам субъекта Российской Федерации). Условия предоставления и методика расчета указанных межбюджетных субсидий устанавливаются соответствующей программой.
Источник: www.asdg.ru
Практика правового регулирования государственных программ в субъектах РФ
Марина Александровна КЛИШИНА, первый заместитель генерального директора Центра исследования бюджетных отношений, к. ю. н.: В настоящее время в регионах ведется активная работа над составлением, а где-то уже и над реализацией государственных программ субъектов РФ. Эта работа — подготовительный шаг к переходу регионов на программный бюджет и реализации планируемых к принятию новых норм бюджетного законодательства, регулирующего применение программ в бюджетном процессе.
За два прошедших года процедуры работы с государственными программами утверждены по меньшей мере в 35 регионах, а опыт составления и утверждения хотя бы одной государственной программы имеется уже в 20 субъектах РФ3. Особая активность принятия процедурных документов по работе с государственными программами в субъектах РФ отмечалась дважды: во втором квартале 2011 года после появления федеральных методических указаний и во втором полугодии 2012 года при создании правовых основ для работы с госпрограммами, которые можно применять при разработке программ, действующих с 2013 года.
Наиболее ранние из порядков приняты в Москве, Сахалинской области и Чувашской Республике. Также в числе первых в апреле — июне 2011 года необходимые процедуры работы с государственными программами утвердили в Брянской, Вологодской, Оренбургской, Челябинской областях, Хабаровском крае, Республике Мордовия, Республике Коми, Удмуртской Республике и Республике Саха (Якутия). Общее количество утвержденных в субъектах РФ к февралю текущего года государственных программ превышает 260, при этом различные регионы проявляют разную степень активности в принятии госпрограмм и количестве вопросов, включаемых в одну программу, а также выделяют разные темы в качестве первоочередных приоритетов.
Лидером по количеству принятых государственных программ является Республика Саха (Якутия) — в открытых источниках содержится информация о 37 программах. За ней следуют Брянская область (30 программ), Тверская область (26 программ), Кировская область (23 программы) и Хабаровский край (22 программы). Впрочем, следует отметить, что в некоторых из перечисленных регионов встречается сравнительно мелкая «нарезка» госпрограмм. В результате в сфере, где могла бы появиться одна программа, принимают по
Насколько удалось регионам-лидерам по числу принятых госпрограмм приблизиться к цели — обеспечить распределение бюджетных расходов между программами? Полностью такое распределение удалось сделать лишь в Тверской области, где прообраз программного бюджета существует уже не первый год. В других регионах доля программных расходов пусть и незначительно, но ниже 100 %, что во многом связано с вынесением за пределы программ некоторых расходов обеспечивающего характера на функционирование законодательного органа, контрольно-счетной палаты, расходов на создание резервных фондов и т. п. В Тверской области данная проблема решена в том числе за счет широкого использования обеспечивающих подпрограмм.
Распределение госпрограмм по сферам
Что касается отраслевой структуры, то принятые госпрограммы распределились практически между всеми сферами, относящимися к компетенции субъектов РФ. Наибольшее количество госпрограмм относится к различным аспектам управления жилищно-коммунальным хозяйством (29), а также природопользования и лесного хозяйства (28). Причем именно в этих случаях наиболее часто наблюдается выделение отдельных госпрограмм по сравнительно локальным вопросам (отдельно по жилищному строительству, отдельно по управлению коммунальным хозяйством, отдельно по газификации, отдельно по природопользованию каждым из видов природных ресурсов), что во многом повторяет существовавший состав региональных долгосрочных целевых программ. Наблюдается и обратная ситуация — объединение в одной госпрограмме разных тем: физической культуры и молодежной политики, развития жилищно-коммунального хозяйства и транспортной системы, развития культуры и туризма и т. п.
Кроме того, сравнительно много госпрограмм принято в отраслях социального блока: социальной защите и занятости населения (в совокупности 27 программ), культуры (18), образования (13) и здравоохранения (12), а также в сферах управления сельским хозяйством (16), развития экономики (14) и управления государственными финансами (10).
В категорию отнесены те сферы, госпрограммы в которых приняли пять либо менее субъектов РФ (например, в сферах поддержки предпринимательства, развития строительства и архитектуры, туризма, молодежной политики, ветеринарии, совершенствования системы госзакупок, развития архивного дела, юстиции, национальных языков).
Сроки действия принятых в регионах госпрограмм также различаются. И хотя наиболее частый вариант — принятие госпрограммы на период до 2020 года, однако встречаются случаи принятия программ на более короткие сроки (начиная от
Форматы госпрограмм
В рамках настоящей статьи хотелось бы уделить внимание наиболее актуальным на данной стадии работы над государственными программами вопросам, а именно вопросам составления госпрограмм, в первую очередь выбранным форматам документов. Субъекты РФ отнюдь не ограничивались переносом на региональный уровень моделей, разработанных для Российской Федерации. При некоторой схожести текстовых требований табличные формы (которые в конечном итоге и определяют наполнение программ и возможность гибкой работы с ними) в регионах разнятся.
На наш взгляд, для того чтобы программа не стала формальным шагом и при этом могла использоваться как реальный инструмент реализации региональной политики в той или иной сфере, а не существовать в виде глобального научного труда, важно обеспечить:
точную привязку деятельности, которую планируется осуществлять в рамках программы, к объемам финансирования и результирующим показателям (целевым индикаторам) программы;
адекватные (то есть не очень большие) объемы госпрограммы, приемлемые для ее написания, выверки, внесения оперативных изменений.
Хотелось бы предостеречь от некоторых ошибок, которые встречаются в региональной практике. Деятельность, которую планируется осуществлять в рамках госпрограммы, в соответствии с разработанными в субъектах РФ правовыми актами, как правило, описывают через установление целей, задач госпрограммы, выделение долгосрочных целевых программ, ведомственных целевых программ и подпрограмм. Как раз последние и представляют собой недостающее в регионах звено для перехода к программному бюджету. Долгосрочные и ведомственные целевые программы, а также подпрограммы в свою очередь могут иметь цели и задачи более низкого уровня и детализироваться далее до уровня мероприятий. К сожалению, в некоторых регионах используют варианты регулирования форматов госпрограмм, приводящие к неполной взаимосвязи указанных элементов друг с другом, например:
у госпрограммы может быть сформулировано несколько целей и несколько задач и при этом отсутствовать форма, где задачи были бы распределены между разными целями;
подпрограммы, долгосрочные и ведомственные целевые программы хотя, безусловно, способствуют реализации заявленных целей и задач госпрограммы, могут быть однозначно с этими целями и задачами не увязаны. Иногда лишь из общей логики конкретной госпрограммы можно догадаться, какая подпрограмма на решение какой задачи направлена, специальной же формы для приведения этой информации в стройную систему обычно нет;
конкретные мероприятия формулируются, как правило, для уровня подпрограмм/ведомственных целевых программ/долгосрочных целевых программ. Именно для мероприятий (основных мероприятий) зачастую приводится и информация по объемам финансирования. Как следствие, оценка объема финансирования подпрограммы как суммы расходов на реализацию мероприятий возможна, а оценка объема финансирования задачи обычно проблематична;
целевые показатели (индикаторы) приводятся в отдельных формах, включают в смешанном виде конечные и непосредственные результаты и относятся в целом как к госпрограмме, так и к каждой из подпрограмм, а иногда и к отдельным мероприятиям (причем по несколько показателей конечных и непосредственных результатов сразу, дублируясь на разных уровнях). Случается, что в госпрограммах отсутствует форма, где в разбивке по годам была представлена информация по объемам финансирования и ожидаемым результатам, которые планируется достигнуть за счет указанного финансирования, что в дальнейшем может мешать оценке эффективности;
встречается дублирование схожей информации сначала в паспорте госпрограммы, затем при описании госпрограммы, а затем в материалах по подпрограмме. Имеют место случаи введения таблиц, в которых отражается схожая по сути информация в разных разрезах, что тоже приводит к чисто техническому увеличению объема документа. Вследствие этого возникает еще один неприятный момент — объемы госпрограмм раздуваются до огромных размеров в несколько сотен страниц. С таким документом проблематично работать и самим исполнителям, и органам, согласующим проекты программ (как правило, это органы управления экономикой и финансовые органы), и общественности. Впоследствии в подобные программы будет трудно вносить изменения.
Помимо прочего рассмотренная конструкция представляется несколько перегруженной элементами: детализация госпрограммы по задачам дублирует детализацию по подпрограммам и долгосрочным целевым программам; детализация подпрограммы по задачам дублирует детализацию подпрограммы по основным мероприятиям. При этом показатели установлены без привязки к конкретным задачам, подпрограммам, мероприятиям и частично повторяются на разных уровнях.
Нужен ли детальный перечень мероприятий?
Тщательная разработка мероприятий на весь период реализации госпрограммы, если такой период превышает три года, вероятнее всего, будет являться избыточной мерой, так как очевидно, что уже в среднесрочной перспективе ситуация в сфере действия программы может измениться. В случае утверждения детального перечня мероприятий на весь период реализации госпрограммы следует рассчитывать на то, что уже через год данный перечень будет нуждаться в косметической корректировке, а через года — в масштабном пересмотре.
В этой связи более эффективным решением представляется утверждение детального плана мероприятий на среднесрочную перспективу (например, сопоставимую с бюджетным циклом) с ежегодным его продлением на год. В ряде регионов данную функцию должен исполнять предусмотренный в процедурных документах план мер по реализации госпрограммы, однако требования к его составлению нередко предполагают перенос мероприятий, уже включенных в госпрограмму, что снижает ценность такого документа.
Методики расчета целевых индикаторов
Не во всех проанализированных порядках предусмотрена необходимость описания каждого из вводимых целевых индикаторов (показателей), методики их расчета. Однако, на наш взгляд, только при наличии такой методики можно обеспечить однозначность трактовки смысла показателя и расчета его значений при планировании и исполнении программы. В то же время нельзя в полной мере поддержать введенные в некоторых регионах требования о том, что целевые показатели (индикаторы) должны определяться только на основании данных государственного статистического наблюдения, поскольку в системе государственной статистики содержатся не все сведения, которые необходимы для характеристики происходящих изменений, а возможности гибкого перестроения состава собираемой информации в рамках системы государственной статистики ограниченны. Равно как может быть нереализуемо на практике требование, чтобы показатели имели «количественное значение, измеряемое или рассчитываемое по утвержденным методикам». По нашему мнению, достаточно методики расчета, установленной непосредственно в госпрограмме (долгосрочной целевой программе, ведомственной программе).
Полагаем, что в первые годы работы с госпрограммами целесообразно обеспечить тесное взаимодействие органов, ответственных за разработку форматов госпрограмм и процедур работы с ними, с отраслевыми органами, занятыми непосредственно разработкой программ. Это позволит организовать оперативное выявление проблемных моментов и их устранение с тем, чтобы получившийся в результате инструмент госпрограмм стал удобным средством достижения поставленных целей регионального развития и был органично встроен в систему финансового планирования.
Источник: bujet.ru