Разработка и реализация федеральных целевых программ (ФЦП) развития регионов занимают одно из важнейших мест в достижении целей государственной региональной политики, таких, как:
- — укрепление экономических основ территориальной целостности и стабильности государства;
- — содействие развитию и укреплению экономической реформы, формированию во всех регионах многоукладной экономики, становлению региональных и общероссийских рынков товаров, труда и капитала, институциональной и рыночной инфраструктуры;
- — сокращение чрезмерно глубоких различий в уровне социально- экономического развития регионов, поэтапное создание условий для укрепления в них собственной экономической базы повышения благосостояния населения, рационализация систем расселения;
- — достижение экономически и социально оправданного уровня комплексности и рационализации структуры хозяйства регионов, повышение жизнеспособности региональной экономики [5].
Нетрудно заметить, что все перечисленные цели имеют прямое отношение к решению проблемы региональной асимметрии. При этом особая роль федеральных целевых программ развития регионов в решении задач, связанных с межрегиональной асимметрией, определяется тем, что, в отличие от других инструментов региональной политики, используемых для этих целей (трансферты, дотации, субвенции, бюджетные ссуды и кредиты из федерального бюджета, государственная поддержка завоза грузов в районы Крайнего Севера, компенсация тарифов за электроэнергию регионам Дальнего Востока), программы имеют ту принципиальную особенность, что в силу своего преимущественно инвестиционного характера они нацелены на решение не столько текущих, столько стратегических задач реформирования региональной экономики, ее структурной перестройки на основе инвестиционных процессов. Таким образом, по своему замыслу они направлены на радикальное решение проблем межрегиональной асимметрии, имея целью не только преодоление ее последствий, но и противодействие ряду факторов, ее порождающих.
В Крыму продолжается строительство объектов Федеральной целевой программы
Данные ФЦП нацелены именно на увеличение экономического и соответственно финансового и налогового потенциала регионов и страны в целом, чтобы и регионы могли решать проблемы собственными силами, и федеральный бюджет мог бы увеличить абсолютные размеры помощи тем районам, собственный потенциал которых пока недостаточен для самостоятельного развития.
Генеральной целью ФЦП является определение и осуществление комплекса мер, обеспечивающих преодоление кризиса и формирование эффективной региональной экономики, главным образом на основе ее структурной перестройки, и решение социальных задач в регионе.
Структурные сдвиги в промышленности постоянно происходят под воздействием рыночных факторов, позитивно или негативно влияющих на динамику производства на конкретных предприятиях, в результате чего индустриальная структура региональной экономики постоянно адаптируется к современным условиям.
Вместе с тем эта адаптация осуществляется с большими трудностями при низкой инвестиционной активности и сниженном уровне производства, что не решает проблемы безработицы, недостаточной налогооблагаемой базы регионов, повышения технического уровня и эффективности производства, осуществления необходимых социальных программ. Сами процессы структурной перестройки в этих условиях не отличаются стабильностью, чрезмерно зависят от конъюнктуры и не всегда соответствуют долговременной стратегии социально-экономического развития страны.
Целевые программы AutoBitlime и Lime10. Считаем вместе.
В связи с этим возникает необходимость, особенно в регионах с наиболее острыми социальными, экономическими и экологическими проблемами, использовать различные формы регулирующего воздействия на процессы структурной перестройки экономики со стороны федеральных и региональных органов управления, и в том числе программно-целевой метод. Последний позволяет в принципе обеспечить комплексное решение региональных проблем, учесть все многообразие факторов, определяющих динамику регионального развития, расширить временной горизонт для осуществления программных мероприятий, предусмотреть хотя и более долговременные и дорогостоящие мероприятия (например, но структурной перестройке), но зато обеспечивающие коренное улучшение ситуации в экономике и социальной сфере конкретного региона, гораздо более радикальное решение его проблем.
Как показал опыт России, другие названные выше инструменты региональной политики, решая хотя и жизненно важные, но текущие задачи, не способны обеспечить радикального изменения социально- экономической ситуации в региональном развитии: территориальная дифференциация за годы реформ не уменьшилась, а возросла. На возможное возражение, что действовавшие в эти годы федеральные целевые программы тоже не изменили ситуацию, можно ответить, что подавляющее их большинство находится на начальной стадии осуществления, а выделяемые и привлекаемые для них ресурсы далеки от намечавшихся масштабов. Данная выше принципиальная оценка программно-целевого метода и его возможностей от этого не меняется.
Разработка, утверждение и реализация федеральных целевых программ по развитию регионов осуществляются в соответствии со следующими нормативно-правовыми актами:
- 1) Федеральным законом «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» (принят Госдумой РФ 10 ноября 1994 г., подписан Президентом РФ 13 декабря 1994 г., № 60-ФЗ);
- 2) Федеральным законом «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» (принят Госдумой РФ 23 июня 1995 г., подписан Президентом РФ 20 июля 1995 г., № 115-ФЗ);
- 3) Федеральным законом «Об экологической экспертизе» (принят Госдумой РФ 13 марта 1995 г., подписан Президентом РФ 23 ноября 1995 г., № 174-ФЗ);
- 4) Указом Президента Российской Федерации от 8 апреля 1997 г. № 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд»;
- 5) постановлениями Правительства РФ:
- — от 26 июня 1995 г. № 594 «О реализации Федерального закона „О поставках продукции для федеральных государственных нужд» (которым утвержден Порядок разработки, утверждения и реализации федеральных целевых программ Российской Федерации и межгосударственных целевых программ, в которых участвует Россия);
- — от 3 августа 1996 г. № 928 «О реализации Комплексной программы мер по созданию и сохранению рабочих мест на 1996—2000 годы»;
- — от 1 июля 1996 г. № 778 «О внесении дополнений в некоторые решения Правительства Российской Федерации»;
- — от 13 сентября 1996 г. № 1101 «О внесении изменений в порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация».
Методическое руководство и координация работ по разработке и реализации федеральных и межгосударственных целевых программ были возложены на Министерство экономического развития и торговли РФ и Министерство промышленности и энергетики РФ.
Фактически инициаторами постановки вопросов о разработке федеральных программ регионов выступают их администрации.
Эти предложения в большинстве случаев направляются в Правительство РФ, которое направляет указанные предложения на заключение в соответствующие федеральные министерства и ведомства, которые их рассматривают. По итогам рассмотрения предложения региона о разработке программы формируется заключение и направляется в Правительство РФ, которое и принимает решение о подготовке соответствующей целевой программы (или отклоняет внесенное предложение) и определяет ее государственного заказчика.
Как показывает практика, требования к проблемам и территориям, претендующим па то, чтобы стать объектами федеральных целевых программ, постепенно ужесточаются.
Названные выше нормативные документы жестко определяют структуру федеральных целевых программ. Каждая из них должна обязательно включать следующие разделы:
Обязательны также пояснительная записка, предварительная бюджетная заявка на ассигнования из федерального бюджета на ближайший год, подтверждение согласованности программы с заинтересованными органами исполнительной власти. При необходимости представляются также соглашения (договоры) о намерениях между государственным заказчиком программы и предприятиями, организациями, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, подтверждающие финансирование программы из бюджетов субъектов Федерации и внебюджетных источников.
В целом можно сказать, что сложившаяся нормативная база достаточно четко обеспечивает процесс формирования программ от зарождения замысла и обоснования необходимости программы до апробирования и утверждения разработанной программы и порядок последующей работы по реализации программных мероприятий.
Но в том, что касается региональных программ, эта база имеет пробелы и недостатки. Она не отражает специфические особенности региональных программ, отличающие их от отраслевых и функциональных (многоотраслевой комплексный характер; наличие не только производственных, но и социальных проектов; необходимость учитывать реализуемые на территории региона отраслевые федеральные программы и в то же время не дублировать мероприятия этих программ; особенности управления и др.).
Утвержденными программами социально-экономического развития регионов охвачены территории 33 субъекта РФ.
Однако если учесть, что большую часть федеральных целевых программ составляют программы отраслевого и функционального характера и все они осуществляются, естественно, на территории регионов, то нет ни одного региона, где бы не реализовывались федеральные целевые программы.
Таким образом, в число регионов, к которым решено применить программный метод регулирования их социально-экономического развития, вошли: регионы с особыми условиями хозяйствования (на севере и востоке); регионы, имеющие недостаточно развитый экономический потенциал и наиболее подверженные депрессивным процессам (Бурятия, Адыгея, Читинская область, Агинский Бурятский автономный округ); регионы, особенно нуждающиеся в структурной перестройке экономики (Удмуртия, Курганская область, Чувашия, Мордовия и др.); приграничные регионы с новыми для них проблемами (Псковская, Калининградская, частично Ленинградская области); регионы с комплексом экономических и социальных проблем (Северный Кавказ); регионы нового промышленного освоения (Нижнее Приангарье в Красноярском крае).
При обязательной для всех программ структуре каждая из региональных программ имеет свои особенности соответственно характеру проблем, типичных для разных групп регионов. Так, например, в Дальневосточной программе сделан особый акцент на вопросах, связанных с международным разделением труда и экономическим сотрудничеством в Азиатско-Тихоокеанском районе, па энергетических и транспортных проблемах. Калининградская программа целиком посвящена вопросам развития экономики области в условиях особой экономической зоны. В программах по Мордовии и Курганской области большое место занимают проблемы конверсии оборонных производств и другие вопросы структурной перестройки промышленности.
Программы весьма различаются но охвату территории. Большинство региональных ФЦП охватывают один регион — субъект Федерации. В го же время Дальневосточная программа охватывает 13 регионов — субъектов Федерации, включая весь Дальневосточный экономический район и, кроме того, Забайкалье (три субъекта Федерации, входящие в Восточно-Сибирский экономический район). В то же время осуществляются программы, касающиеся лишь одного города (Сочи) и даже его части («Сохранение и развитие исторического центра г. Санкт-Петербурга на 1996—2010 гг.», «Восстановление исторической части г. Владикавказа как историко-архитектурного памятника на Северном Кавказе и улучшение его экологического состояния до 2000 г.»).
Соответственно территориальному охвату, характеру и масштабам решаемых проблем, а также длительности периода, на который рассчитаны программы, весьма различаются размеры средств, необходимых для осуществления той или иной программы, и доли федерального бюджета и других источников финансирования программных мероприятий.
Наиболее крупной по масштабам и расчетной стоимости является президентская программа «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на 1996—2005 годы». Объем необходимых финансовых средств на ее осуществление определен в 850,5 млрд руб. в ценах 1998 г. Программы по отдельным субъектам Федерации оцениваются в сумме от 5 до 80 млрд руб.
При этом расчетная доля федерального бюджета как источника финансирования составляла в ранних программах до 50—60% и даже 80%, в более поздних — до 20—25%, в конце 90-х годов — 8—10%. Существенный рост доли госканвложений с 30% в 2004 г. до 53% в 2005 г. в финансировании ФЦП является безусловно положительным следствием концентрации ресурсов на вводных объектах, на объектах, дающих максимальную эффективность вложения.
Поскольку программы осуществляются в регионах с дотационным бюджетом, доля регионального и местных бюджетов в финансировании программ обычно невелика: 5—15% и почти никогда не превышает 20—30%. Основная тяжесть финансирования программных мероприятий приходится на долю внебюджетных источников финансирования (собственные средства предприятий, привлеченные средства частных и иностранных инвесторов): от 2 /3 до л /5 всего объема финансовых средств, затрачиваемых на программу.
Различные программы имеют разных заказчиков и разные органы управления их реализацией. Сказать однозначно, какая из применяемых моделей управления лучшая, пока невозможно: среди программ, осуществляемых успешнее других, присутствуют программы с самой разной структурой управления. Очень много зависит от субъективного фактора: какие люди занимаются реализацией программы.
В последние годы производится не отбор программ, а отбор наиболее эффективных или остро необходимых конкретных инвестиционных проектов, входящих в программы, который и предопределяет включение той или иной ФЦП в перечень финансируемых из федерального бюджета.
С ужесточением требований к инвестиционным проектам, претендующим на ту или иную форму государственной поддержки, необходимым условием реализации ФЦП является усиление работы государственных заказчиков программ, администраций регионов и заинтересованных хозяйствующих субъектов но повышению обоснованпости инвестиционных проектов, доведению уровня проектной документации до международных требований.
Вместе с тем важнейшей остается задача поиска внебюджетных источников финансирования по каждой программе.
Оптимальным решением проблем финансирования программ будет достижение такого положения, при котором само осуществление мероприятий программы (после определенного начального периода, когда требуется привлечение инвестиций из центра и других внешних источников) способствует образованию источников накопления инвестиционных ресурсов для дальнейшего развития программы. Накапливая инвестиционные ресурсы в процессе реализации быстро окупаемых программных мероприятий, необходимо направлять их на объекты более долговременного, стратегического характера, позволяющие добиться существенного перелома ситуации в регионе.
Для успеха программ важно решение проблемы постоянной взаимной! координации региональных программ с отраслевыми программами, реализуемыми на территории.
Значительного совершенствования на основе накапливаемого опыта требует практика управления реализацией программ (организация управления, поиск и освоение новых форм привлечения, аккумуляции и использования внебюджетных средств к выполнению программ, взаимодействие с региональными и местными властями, деятельность государственных заказчиков и т.д.).
Региональные программы не должны сводиться только к набору инвестиционных проектов, на которые запрашиваются средства из федерального бюджета. Все более актуальными становятся, во-первых, проблемы определения других форм и конкретных мер федеральной экономической политики но отношению к региону, в котором осуществляются федеральные региональные программы (например, сдерживание роста или снижение энергетических и транспортных тарифов для Дальнего Востока и т.и.), и, во-вторых, проблема оптимального сочетания методов государственного и рыночного регулирования.
Реализация целевых программ в большой мере зависит от обоснованности и эффективности оперативных решений, принимаемых па основании анализа хода выполнения программных мероприятий.
В этой связи необходимо усовершенствовать систему контроля за реализацией федеральных целевых отраслевых программ в региональном разрезе и программ развития регионов, в том числе через развитие системы мониторинга реализации ФЦП на основе государственной статистической отчетности и материалов, предоставляемых госзаказчиками программ.
При этом собирается и анализируется информация о ходе реализации федеральных программ развития как регионов, так и отраслей в региональном разрезе. Данная информация используется при составлении прогнозов социально-экономического развития страны, проектов федерального бюджета на очередной год, при принятии решений о государственной поддержке того или иного региона, при учете поступления финансовых средств в регионы по различным каналам, что важно для составления сводных балансов финансовых ресурсов и упорядочения всей системы государственной поддержки регионов.
Мониторинг реализации утвержденных Правительством РФ федеральных целевых программ должен показать степень влияния последних па изменение социально-экономической ситуации в конкретных регионах, эффективность принимаемых программных мер, адекватность методов и форм реализации мероприятий по социально- экономическим, природным и иным особенностям регионов [11].
В 2001—2002 гг. количество ФЦП уменьшилось более чем вдвое, зато существенно увеличилось их финансирование. В последние годы число ФЦП постепенно стабилизировалось, но их количество еще значительно ниже уровня 1998 г.: в 1998 г. — 139, в 2004 г. — 53, 2005 г. — 54.
В числе данных программ особое место занимают программы развития регионов, финансируемые за счет средств Фонда регионального развития, формируемого на бюджетной основе. Наиболее значимы следующие ФЦП:
- 1. «Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации (2002—2010 гг. и до 2015 г.)»;
- 2. «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на 1996—2005 и до 2010 г.»;
- 3. «Социально-экономическое развитие Курильских островов Сахалинской области (1994—2005 гг.)»;
- 4. «Юг России»;
- 5. «Социально-экономическое развитие Республики Башкортостан до 2006 г.»;
- 6. «Социально-экономическое развитие Республики Татарстан до 2006 г.»;
- 7. «Развитие Калининградской области на период до 2010 г.»;
- 8. «Экономическое и социальное развитие Сибири на 1997 — 2005 гг.».
При реформировании бюджетного процесса и с введением в 2006 г. ведомственных целевых программ ресурс ФЦП будет полностью сконцентрирован на проектах, обеспечивающих максимальный эффект.
Источник: bstudy.net
Федеральные целевые программы
Федеральные целевые программы (ФЦП) являются инструментом реализации приоритетных задач государства и одновременно формой бюджетного финансирования науки. В 1990_х гг. число ФЦП было чрезмерно большим: финансировалось от 96 до 155 федеральных целевых программ.
Наращивание числа ФЦП привело к тому, что ресурсы, необходимые для их реализации, стали превосходить экономические возможности государства. Следствием этого стало хроническое невыполнение обязательств бюджета по финансированию ФЦП38, усугублявшееся невыполнением планов по их внебюджетному финансированию.
Это в первую очередь отражалось на финансировании научных проектов этих программ. Практически не повлияло на сложившиеся подходы к формированию научных блоков ФЦП утверждение в 1996 г. Перечня приоритетных направлений науки, техники и критических технологий федерального уровня. Все ограничилось выявлением наличия этих приоритетов в научных разделах уже выполняемых ФЦП. Вследствие этих причин НИОКР в составе ФЦП оказались слабо связаны с целями и задачами этих программ. В ряде ФЦП поддерживались научные проекты, вклад которых в конечные цели программ был далеко не очевидным.
В 2004 г. система ФЦП подверглась значительному пересмотру, в результате которого общее число программ сократилось таким образом, что в 2005 г. финансировалось уже 54 ФЦП. Реструктуризация ФЦП продолжилась и в 2006 г. На сегодняшний день реализуется 52 ФЦП. Основным направлением изменений является укрупнение ФЦП через их слияния. Инициатором пересмотра ФЦП выступило Министерство экономического развития и торговли, которое одновременно с сокращением общего числа ФЦП предложило увеличить удельный вес их финансирования в общей структуре бюджетных расходов и ужесточить контроль над использованием бюджетных средств. Таким образом, было признано, что целевые расходы являются более прогрессивными, чем базовое бюджетное финансирование, и потому увеличение их доли приведет к более эффективному расходованию бюджетных средств.
В 2004 г. финансирование НИОКР осуществлялось в рамках 40 ФЦП. В 2005 г. к финансированию было принято 33, а в 2006 г. – 23 ФЦП, включающие проведение НИОКР. Несмотря на сокращение количества ФЦП, имеющих научный компонент, объем расходов федерального бюджета на их реализацию в 2006 г. возрос.
На сегодняшний день самыми наукоемкими являются четыре ФЦП:
Федеральная космическая программа.
Развитие гражданской авиации.
Национальная технологическая база.
Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития науки и техники.
На данные программы приходится почти 87% суммарных расходов на НИОКР, финансируемых в рамках ФЦП. Данные по программам в динамике не вполне сопоставимы, поскольку происходило постоянное изменение состава программ без изменения их названия. Этим, в частности, объясняется существенный рост ассигнований на ФЦНТП «Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития науки и техники».
Источник: studopedia.su
Структура федеральных целевых программ
Целевая программа может включать в себя несколько подпрограмм, направленных на решение конкретных задач в рамках программы. Деление целевой программы на подпрограммы осуществляется исходя из масштабности и сложности решаемых проблем, а также необходимости рациональной организации их решения. Лаженцев В.Н. Территориальное развитие: методология и опыт регулирования. СПб.: Наука, 2010
Целевая программа состоит из следующих разделов: http://www.programs-gov.ru/ — «Федеральные целевые программы»
характеристика проблемы, на решение которой направлена целевая программа;
основные цели и задачи целевой программы с указанием сроков и этапов ее реализации, а также целевых индикаторов и показателей;
перечень программных мероприятий;
обоснование ресурсного обеспечения целевой программы;
механизм реализации целевой программы, включающий в себя механизм управления программой и механизм взаимодействия государственных заказчиков;
оценка социально-экономической и экологической эффективности целевой программы.
Целевая программа также содержит паспорт федеральной целевой программы, в котором указываются: наименование, дата принятия решения о разработке программы, дата ее утверждения, государственный заказчик, государственный заказчик-координатор, основные разработчики, цели и задачи программы.
К содержанию разделов целевой программы предъявляются следующие требования http://www.programs-gov.ru/ — «Федеральные целевые программы»:
Первый раздел целевой программы должен содержать развернутую постановку проблемы, включая анализ причин ее возникновения, обоснование ее связи с национальными приоритетами социально-экономического развития, целесообразности программного решения проблемы на федеральном уровне. Раздел также должен содержать обоснование необходимости решения проблемы программно-целевым методом и анализ различных вариантов этого решения, а также описание основных рисков, связанных с программно-целевым методом решения проблемы.
Второй раздел целевой программы должен содержать развернутые формулировки целей и задач программы с указанием целевых индикаторов и показателей.
Требования, предъявляемые к целям программы: Лаженцев В.Н. Территориальное развитие: методология и опыт регулирования. СПб.: Наука, 2010
специфичность (цели должны соответствовать компетенции государственных заказчиков целевой программы);
достижимость (цели должны быть потенциально достижимы);
измеряемость (должна существовать возможность проверки достижения целей);
привязка к временному графику (должны быть установлены срок достижения цели и этапы реализации целевой программы с определением соответствующих целей).
Раздел должен содержать обоснование необходимости решения поставленных задач для достижения сформулированных целей программы и обоснование сроков решения задач и реализации программы с описанием основных этапов реализации и указанием прогнозируемых значений целевых индикаторов и показателей для каждого этапа, а также условия досрочного прекращения реализации целевой программы.
Третий раздел целевой программы должен содержать перечень мероприятий, которые предлагается реализовать для решения задач целевой программы и достижения поставленных целей, а также информацию о необходимых для реализации каждого мероприятия ресурсах (с указанием статей расходов и источников финансирования) и сроках. Программные мероприятия должны быть увязаны по срокам и ресурсам и обеспечивать решение задач целевой программы. http://www.programs-gov.ru/ — «Федеральные целевые программы»
Программные мероприятия должны предусматривать комплекс мер по предотвращению негативных последствий, которые могут возникнуть при их реализации.
В отдельных случаях для достижения целей программы, внесения изменений в нормативные правовые акты целевая программа может содержать приложение с планом подготовки и принятия необходимых нормативных правовых актов.
В четвертом разделе целевой программы должно содержаться обоснование ресурсного обеспечения, необходимого для реализации программы, а также сроков и источников финансирования. Кроме того, раздел должен включать в себя обоснование возможности привлечения (помимо средств федерального бюджета) внебюджетных средств и средств бюджетов субъектов Российской Федерации для реализации программных мероприятий и описание механизмов привлечения этих средств.
Основные требования к пятому разделу целевой программы изложены в разделе VII Постановления Правительства РФ от 25.12.2004 N 842 » О внесении изменений в порядок разработки и реализации федеральных целевых программа и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация «. http://www.programs-gov.ru/ — «Федеральные целевые программы»
Шестой раздел целевой программы должен содержать описание социальных, экономических и экологических последствий, которые могут возникнуть при реализации программы, общую оценку вклада целевой программы в экономическое развитие, а также оценку эффективности расходования бюджетных средств. Оценка эффективности осуществляется по годам или этапам в течение всего срока реализации целевой программы, а при необходимости и после ее реализации.
Методика оценки эффективности целевой программы разрабатывается государственными заказчиками (государственными заказчиками-координаторами) с учетом специфики программы и должна служить приложением к тексту программы.
Источник: studentopedia.ru