Для чего нужны целевые программы

Пузыревская Е.Г., старший юрист Департамента правового консультирования, ЗАО «Аудиторско-консультационная группа «Развитие бизнес-систем».

В 2004 г. были заложены основы для дальнейшего реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации, направленного на повышение результативности бюджетных расходов, оптимизацию управления бюджетными средствами на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации, включение в бюджетный процесс механизмов среднесрочного планирования и обеспечения результативности бюджетных расходов .

См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г. N 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов».

Одним из направлений реформы бюджетного процесса должно было стать совершенствование и расширение сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования, осуществляемого в том числе путем повышения уровня разработки и реализации федеральных (региональных, муниципальных) целевых программ, а также использования ведомственных целевых программ.

ЦЕЛЕВАЯ АУДИТОРИЯ: КАК ОПРЕДЕЛИТЬ ЗА 9 МИНУТ

В общем, целевую программу можно определить как правовой акт, утверждаемый на соответствующем уровне, содержащий комплекс мер, направленных на достижение общественно значимых и, как правило, количественно измеримых результатов с одновременным мониторингом и контролем за достижением намеченных целей и результатов.

Как было указано выше, на федеральном уровне существует два основных вида целевых программ: собственно федеральные и ведомственные целевые программы.

И федеральные, и ведомственные целевые программы формируются и реализуются по единому принципу, но при этом имеют ряд существенных различий.

Во-первых, уровень утверждения — федеральные программы утверждаются Правительством Российской Федерации, ведомственные — субъектами бюджетного планирования (соответствующими органами государственной власти).

Во-вторых, федеральная программа носит межотраслевой характер и включает крупные по объему и требующие длительных сроков реализации инвестиционные, научно-технические и (или) структурные проекты. Ведомственные же программы, наоборот, носят внутриотраслевой характер либо направлены на достижение конкретных задач в определенной сфере и содержат менее крупные проекты.

В-третьих, различен принцип планирования расходов (для федеральных целевых программ — в соответствии с планом выделения средств на реализацию программы, утвержденным Правительством Российской Федерации, для ведомственных целевых программ — в соответствии с планом выделения средств на реализацию программы по решению соответствующего субъекта бюджетного планирования в пределах выделенных ему бюджетных средств).

В настоящее время практика формирования и реализации государственной политики органами власти показывает, что применение программно-целевого метода имеет ряд преимуществ по отношению к иным методам (например, реализация отдельных проектов).

Основными достоинствами применения программно-целевого метода, в частности при реализации ведомственных целевых программ, являются:

Сюжет «Целевые программы»

• комплексность решения проблемы, достижения цели и задач;
• концентрация временных, финансовых и человеческих ресурсов;
• определение приоритетности мероприятий, очередности и сроков их реализации исходя из их социальной и экономической целесообразности, а также с учетом размеров финансирования;
• обеспечение интеграции мероприятий, носящих различный характер (научно-исследовательский, организационно-хозяйственный), при их четкой последовательности в общем процессе достижения конечной цели, предусмотренной программой;
• соотношение имеющихся и планируемых финансовых ресурсов с разрабатываемыми комплексами мероприятий по направлениям программы;
• эффективность использования бюджетных средств;
• создание благоприятных условий, необходимых для дальнейшего развития отрасли.

При этом следует отметить и ряд возможных недостатков и рисков, которые могут возникнуть при применении данного метода. К ним можно отнести: риск недостаточного ресурсного обеспечения мероприятий программы; необъективный мониторинг мероприятий; недостатки в работе исполнителей при реализации мероприятий программы. Однако все эти негативные моменты могут быть скорректированы в процессе подготовки и реализации программы.

Таким образом, программно-целевой метод представляется наиболее эффективным методом государственного управления.

При этом бесспорно, что ведомственные целевые программы в большей мере способствуют достижению результатов по поставленным задачам, нежели федеральные целевые программы. В первую очередь это связано с тем, что в ведомственные целевые программы закладывается комплекс мероприятий, направленных на решение конкретных отраслевых задач, применяется упрощенная процедура планирования и отчетности, ответственность за достижение результатов и полномочий по реализации программы сосредоточена внутри ведомства (подведомственных организаций (учреждений)). Все перечисленные факторы создают наибольшие гарантии для успешного выполнения ведомственной целевой программы.

Эффективность использования программно-целевого метода (в частности, разработка и реализация ведомственных целевых программ) признана государством в ходе проведения административной реформы, формирования электронного правительства, определения перспектив социально-экономического развития Российской Федерации.

Так, согласно Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006 — 2008 годы) одним из факторов роста экономики на среднесрочную перспективу является совершенствование структуры и качества федеральных целевых программ, а также разработка и реализация ведомственных целевых программ. Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006 — 2010 годах , Концепция формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года определяют в качестве приоритетного метода для достижения поставленных целей и задач реформирования разработку ведомственных целевых программ.

Утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 19 января 2006 г. N 38-р.
Одобрена распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. N 1789-р.
Одобрена распоряжением Правительства Российской Федерации от 6 мая 2008 г. N 632-р.

Остановимся более подробно на вопросах, касающихся характеристики ведомственных целевых программ, их видов и внутреннего содержания.

Изначально уполномоченными органами власти определяется порядок разработки, утверждения и реализации ведомственных программ. На федеральном уровне структура, общий порядок разработки, утверждения и контроля ведомственных целевых программ утверждены Правительством Российской Федерации .

См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 19 апреля 2005 г. N 239.

Правительство Российской Федерации установило, что целевая программа ведомства должна содержать: паспорт программы; характеристику проблемы (задачи), решение которой осуществляется путем реализации программы; основные цели и задачи программы; описание ожидаемых результатов реализации программы и целевые индикаторы — измеряемые количественные показатели решения поставленных задач и хода реализации программы по годам; перечень и описание программных мероприятий, включая состав мероприятий, информацию о необходимых ресурсах (с указанием направлений расходования средств и источников финансирования) и сроках реализации каждого мероприятия; срок реализации программы; описание социальных, экономических и экологических последствий реализации программы, общую оценку ее вклада в достижение соответствующей стратегической цели, оценку рисков ее реализации; оценку эффективности расходования бюджетных средств по годам или этапам в течение всего срока реализации программы, а при необходимости — и после ее реализации; методику оценки эффективности программы; обоснование потребностей в необходимых ресурсах; описание системы управления реализацией программы, включающей в себя распределение полномочий и ответственности между структурными подразделениями, отвечающими за ее реализацию.

Аналитическая программа ведомства (разновидность ведомственной целевой программы) содержит следующие разделы: цели программы, описание целевых индикаторов с количественными показателями решения конкретной тактической задачи по годам и обоснование объемов и состава расходов средств, выделяемых из федерального бюджета на реализацию программы.

Таким образом, в соответствии с законодательством Российской Федерации ведомственные целевые программы можно классифицировать на:

• собственно ведомственные целевые программы, которые представляют собой утверждаемый субъектом бюджетного планирования комплекс взаимоувязанных мероприятий, направленных на решение конкретной тактической задачи, стоящей перед главным распорядителем средств федерального бюджета, описываемой измеряемыми целевыми индикаторами;
• аналитические ведомственные целевые программы, которые выделяются в аналитических целях при подготовке доклада о результатах и основных направлениях деятельности субъекта бюджетного планирования, группировку расходов, направленных на решение конкретной тактической задачи, стоящей перед главным распорядителем средств федерального бюджета, описываемой целевыми индикаторами .

По территориальному принципу можно выделить федеральную ведомственную целевую программу, ведомственную целевую программу субъекта Российской Федерации и ведомственную целевую программу, утверждаемую на местном уровне .

См.: Порядок разработки, утверждения и реализации ведомственных целевых программ муниципального района Безенчукский, утвержденный Постановлением главы Администрации Безенчукского района от 10 октября 2008 г. N 1217; Порядок разработки, утверждения и реализации ведомственных целевых программ, утвержденный решением Думы города Братска от 1 декабря 2006 г. N 235/г-Д.

Ведомственные целевые программы могут быть классифицированы по сферам, в которых предполагается осуществить комплекс мероприятий, предусмотренный программой. Соответственно предлагается различать ведомственные целевые программы в социальной, экономической, культурной и других сферах.

Также ведомственные целевые программы подразделяются на программы, которые разрабатываются в целях реализации каких-либо программных и концептуальных документов (например, федеральных целевых программ), и программы, направленные на выполнение актуальных в настоящее время для ведомства конкретных задач.

И последнее: ведомственные целевые программы, содержащие комплекс мероприятий, необходимых для решения определенных, непосредственно связанных друг с другом задач в конкретной отрасли, и программы, мероприятия которых имеют смешанный характер. Такие программы реализуются в определенной отрасли, но при этом направлены на решение комплекса различных задач.

Приведенную классификацию ведомственных целевых программ следует считать достаточно условной, так как, как правило, программы содержат несколько квалифицирующих признаков, позволяющих отнести их одновременно к нескольким видам.

Приведем ряд примеров.

Аналитическая ведомственная целевая программа «Повышение доступности и качества услуг дополнительного образования детей и совершенствование их социально-адаптирующих функций на 2008 — 2010 годы» является федеральной аналитической ведомственной целевой программой, направленной на решение актуальных целей и задач в социальной сфере.

Утверждена Приказом Минобрнауки России от 16 октября 2007 г. N 283.

Целевая программа ведомства «Топографо-геодезическое обеспечение Российской Федерации на 2007 — 2009 годы» — федеральная ведомственная целевая программа, разработанная в целях выполнения определенных задач в сфере геодезической и картографической деятельности.

Утверждена Приказом Минтранса России от 13 августа 2007 г. N 120.

Ведомственная целевая программа «О государственной поддержке и развитии малого и среднего предпринимательства в Алтайском крае на 2008 — 2010 годы» является соответственно ведомственной целевой программой субъекта Российской Федерации, которая призвана обеспечить достижение целей и решение задач в экономической сфере.

Утверждена Постановлением Администрации Алтайского края от 7 ноября 2007 г. N 507.

Для того чтобы определить, что же представляет собой ведомственная целевая программа на практике, остановимся подробнее на разработанном в Федеральном агентстве воздушного транспорта в 2008 г. проекте ведомственной целевой программы «Повышение качества исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг, в том числе в электронном виде».

Проект ведомственной целевой программы «Повышение качества исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг, в том числе в электронном виде» разработан в целях реализации программно-концептуальных документов в области проведения административной реформы в Российской Федерации, использования в деятельности органов власти информационно-коммуникационных технологий, в области гражданской авиации , а также в целях решения конкретных внутриведомственных задач. В данном проекте произведена попытка объединить в одном программном документе комплекс разноплановых мероприятий, направленных на достижение единой цели — повышение качества исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг Федеральным агентством воздушного транспорта, в том числе в электронном виде.

См.: Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006 — 2010 годах; Концепция использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти до 2010 года (одобрена распоряжением Правительства Российской Федерации от 27 сентября 2004 г. N 1244-р); Государственная программа обеспечения безопасности полетов воздушных судов гражданской авиации (утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 6 мая 2008 г. N 641-р); Программа авиационной безопасности гражданской авиации Российской Федерации (утверждена Приказом Минтранса России от 18 апреля 2008 г. N 62); Концепция развития аэродромной (аэропортовой) сети Российской Федерации на период до 2020 года, одобренная Правительством Российской Федерации 6 марта 2008 г.; Транспортная стратегия Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденная Приказом Минтранса России от 12 мая 2005 г. N 45, и ряд других документов.

Мероприятия структурированы по следующим направлениям:

• мероприятия по оптимизации административно-управленческих процессов, включающие в себя проведение работ по упрощению административных процедур, создание оптимальной организационно-функциональной структуры центрального аппарата Федерального агентства воздушного транспорта и его территориальных органов;
• мероприятия по разработке административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг, которые позволят повысить качество и эффективность административно-управленческих процессов, государственных услуг, сделать их доступными для получателей, сориентировать деятельность Федерального агентства воздушного транспорта на интересы пользователей;
• мероприятия по подготовке перехода к исполнению государственных функций и предоставлению государственных услуг в электронном виде, реализация которых должна привести к улучшению качества исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг) путем их модернизации, опирающейся на их осуществлении в электронном виде;
• мероприятия по созданию и внедрению Единой государственной автоматизированной системы гражданской авиации, представляющей собой комплекс программно-технических средств, призванных обеспечить оперативность, полноту и достоверность данных о производственном и финансово-экономическом состоянии отдельных предприятий гражданской авиации, авиатранспортных комплексов субъектов Российской Федерации, регионов на уровне территориальных органов Министерства транспорта Российской Федерации, Федеральной службы по надзору в сфере транспорта и Федерального агентства воздушного транспорта и отрасли в целом, статистических и прогнозных данных;
• мероприятия по межведомственной интеграции информационных систем, в рамках которых планируется обеспечить автоматизацию межведомственного взаимодействия;
• мероприятия по созданию Центра по управлению в кризисных и сбойных ситуациях гражданской авиации, направленные на обеспечение принятия Федеральным агентством воздушного транспорта оперативных и эффективных решений при возникновении чрезвычайных ситуаций, происшествий, инцидентов и других авиационных событий;
• мероприятия по повышению уровня открытости и прозрачности деятельности Федерального агентства воздушного транспорта как одного из приоритетных направлений административной реформы (постоянные обновления информации о деятельности Федерального агентства воздушного транспорта в сети Интернет, рассылка информации о деятельности ведомства и др.);
• мероприятия по обучению сотрудников Федерального агентства воздушного транспорта по основным направлениям реализации административной реформы, а также применению информационно-коммуникационных технологий в деятельности Федерального агентства воздушного транспорта;
• мероприятия по разработке комплекса мер по противодействию коррупции, одного из негативных социально-политических явлений в российском обществе;
• мероприятия по разработке системы контроля за качеством исполняемых государственных функций и предоставляемых государственных услуг Федеральным агентством воздушного транспорта, включающие создание механизма мониторинга и реализации данного проекта программы, достижения поставленных ею целей, запланированных показателей результативности.

Проектом программы по всем указанным мероприятиям предусматриваются конкретные сроки реализации и объемы финансирования, определены ответственные исполнители (структурные подразделения Федерального агентства воздушного транспорта).

Как видно из приведенного выше перечня мероприятий, проект ведомственной целевой программы Федерального агентства воздушного транспорта «Повышение качества исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг, в том числе в электронном виде» является комплексным документом, направленным на решение разноплановых задач, объединенных единой целью. Утверждение этого проекта и его последующая реализация приведут к повышению управляемостью отраслью, оперативности принятия решений, в первую очередь при управлении в кризисных и сбойных ситуациях гражданской авиации; усилению ответственности должностных лиц за принятие управленческих решений; реализации основных положений концептуальных и программных документов по административной реформе и в области гражданской авиации. В целом это скажется в первую очередь на уровне развития гражданской авиации в Российской Федерации, конкурентоспособности отрасли как внутри страны, так и на международном уровне, повышении безопасности полетов и авиационной безопасности.

Подводя итоги, можно сделать вывод о том, что использование органами власти при реализации государственной политики программно-целевого метода посредством разработки и реализации ведомственных целевых программ позволяет обеспечить сбалансированное и полноценное функционирование этих органов, рациональное и эффективное решение возникающих проблем в их сфере деятельности.

Федеральные целевые программы как инструмент финансирования бюджетных инвестиций

Федеральные целевые программы – это инструмент бюджетного финансирования социально-экономических, научно-исследовательских, производственных, организационных, хозяйственных и других мероприятий, связанных по срокам, задачам, источникам и объемам финансирования, осуществляемых ответственными субъектами для эффективного решения системных проблем в различных сферах общественного управления.

Значение федеральных целевых программ как инструмента финансирования бюджетных инвестиций

Развитие отечественной экономики, в том числе ее инновационное обновление, а также социальное развитие невозможно без привлечения инвестиций. Первоочередное значение здесь отводится инвестициям, направляемым из бюджетов бюджетной системы страны в приоритетные для социально-экономического развития государства, отдельных территорий отрасли.

Сдай на права пока
учишься в ВУЗе
Вся теория в удобном приложении. Выбери инструктора и начни заниматься!

Современная государственная инвестиционная политика в качестве основных целей предусматривает:

• установление направлений бюджетных ресурсов в приоритетные для социально-экономического развития государства, отдельных территорий отрасли хозяйствования;
• формирование благоприятной среды для привлечения инвестиций частного сектора и прямое инвестирование в инновационное обновление экономики, прежде всего, в науку и посреднические институты для вывода инноваций на рынок;
• установление и реализация методов, способов и инструментов стимулирования субъектов частного бизнеса к инвестированию в приоритетные для социально-экономического развития отрасли и др.

Сегодня в качестве главного инструмента финансирования бюджетных инвестиций используются федеральные целевые программы. Такие программы представляют собой систему мероприятий научно-исследовательского, производственного, социально-экономического, организационного и иного характера, которые увязаны по источникам и объемам финансирования, срокам, а также исполнителям для комплексного эффективного решения задач в различных сферах публичного управления.

«Федеральные целевые программы как инструмент финансирования бюджетных инвестиций»
Готовые курсовые работы и рефераты
Решение учебных вопросов в 2 клика
Помощь в написании учебной работы

Такие программы предусматривают комплексное воздействие для социально-экономического развития или развития отдельных сфер. При этом такие программы позволяют четко отслеживать освоенные инвестиции и эффективность их освоения.

Достоинства федеральных целевых программ как инструмента финансирования бюджетных инвестиций

Государство и муниципалитеты аккумулируют значительные финансовые ресурсы, которые для обеспечения благосостояния населения и социально-экономического развития государства и муниципальных территорий необходимо эффективно осваивать. Последние десятилетия в теории и практике публичного управления особое внимание стало уделяться таким инструментам бюджетирования и инвестирования, как стратегическое планирование, целевые программы и пр.

В качестве основных положительных аспектов федеральных целевых программ как инструмента финансирования бюджетных инвестиций следует рассматривать:

• системность. Программа представляет собой систему мероприятий, которые призваны комплексно воздействовать на проблемы в приоритетных сферах публичного управления. При этом реализация мероприятий обеспечивается определенными ресурсами в конкретные сроки ответственными субъектами;
• управляемость. Программы предусматривают не только комплекс мероприятий, которые необходимо осуществить с освоением установленного объема ресурсов ответственным субъектам в определенные сроки, но и инструменты контроля над эффективностью осуществления таких мероприятий и, соответственно, эффективностью освоения бюджетных ресурсов;
• установление источников и объемов финансирования. Важным требованием к федеральным целевым программам выступает реальность, то есть про мероприятия программы разрабатываются исходя из тех ресурсов, которые наличествуют у территории или которые обоснованно могут быть привлечены. Все мероприятия программы должны быть финансово обеспечены;
• универсальность. Основное свойство целевых программ заключается в том, что этот инструмент применим для развития любой отрасли отечественного хозяйства и применим на любой территории, более того, программы могут предусматривать межотраслевое комплексное воздействие на смежные сферы общественных отношений.

Специфика использования федеральных целевых программ как инструмента финансирования бюджетных инвестиций

Для эффективного решения задач публичного управления за счет использования федеральных целевых программ как инструмента освоения бюджетных ресурсов, инвестирования в приоритетные для социально-экономического развития государства и отдельных территорий сферы, необходимо учитывать особенности применения указанного инструмента:

• разработка целевых программ должна осуществляться в прямом соответствии с целями и задачами стратегического планирования социально-экономического развития государства или отдельных территорий. Кроме того, должны использоваться эффективные инструменты отбора программ, наиболее перспективных с точки зрения эффективности;
• программы должны быть четко ориентированы на специфические характеристики территории и имеющиеся ресурсы, а также ресурсы, которые обоснованно можно привлечь для реализации программы. Недопустимо разрабатывать значительное количество программ, мероприятия которых не обеспечены необходимыми финансовыми, организационными и иными ресурсами. Обратное приводит к тому, что финансовые ресурсы привлекаются для старта программы, однако в последующем недостаток финансовых ресурсов ведет к сокращению мероприятий и программ и не достижению тех социально полезных целей, для которых она разрабатывалась и реализовывалась;
• эффективность использования указанного инструмента подтверждается тем, что в период реализации программы она не требует постоянного привлечения дополнительных ресурсов. Обратное свидетельствует о том, что система мероприятий и источников финансирования, утвержденная при разработке программы не соответствовала реальным обстоятельствам и потому не являлась надежным инвестиционным проектом и др.

Источник: spravochnick.ru

Переход к программному бюджету: результаты, проблемы, перспективы

Программный подход к решению поставленных задач характерен для человечества с тех пор, как оно столкнулось с необходимостью коллективно выполнять многоэтапные действия. Вероятно, первые государственные, а точнее, племенные программы выглядели так: 1) выследить мамонта; 2) загнать и убить мамонта; 3) разделать мамонта; 4) съесть мамонта. В статье рассмотрен процесс эволюции применения программных методов в планировании и исполнении федерального бюджета, названы основные инструменты программного бюджетирования, проанализирован опыт их применения. Александр Николаевич УДОВЕНКО, старший аналитик Центра исследования бюджетных отношений

Федеральные целевые программы

Можно предположить, что в условиях однолетнего бюджетного планирования, которое практиковалось в России до самого последнего времени, появление федеральных целевых программ (ФЦП) было неизбежно. Без подобного инструмента реализация любых долгосрочных проектов на основе государственного финансирования немыслима из-за отсутствия четких гарантий выделения этого финансирования в течение всего периода реализации проекта. В связи с этим ФЦП как инструмент бюджетного планирования появились еще в 1995 году. «Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация» был утвержден постановлением Правительства РФ от 26 июня 1995 г. № 594 «О реализации Федерального закона „О поставках продукции для федеральных государственных нужд“».

Необходимо отметить, что порядок разработки и реализации ФЦП непрерывно совершенствовался, претерпев с 1995 года в общей сложности 14 более или менее масштабных правок. Самих же программ за этот период времени было реализовано более сотни. В настоящий момент в процессе реализации находится 55 ФЦП (по крайней мере именно такое количество будет финансироваться из федерального бюджета в 2012 году). Все это позволяет сделать вывод о том, что ФЦП оказались удобным и практичным инструментом. Об этом также свидетельствует и успешный перенос федерального опыта на региональный уровень: на текущий момент региональные целевые программы (РЦП) стали общепринятым инструментом реализации долгосрочных проектов за счет средств бюджетов субъектов РФ.

Тем не менее до сих пор удельный вес ФЦП в расходах федерального бюджета незначителен. Так, согласно данным портала «Федеральные целевые программы России» (fcp.economy.gov.ru), общая сумма финансирования ФЦП в 2012 году запланирована в объеме 1028 млрд руб. Это всего 8,1 % от предполагаемых расходов федерального бюджета на текущий год. Кроме того, если верить бюджетным прогнозам на 2013 и 2014 годы, заложенным в закон о федеральном бюджете, в последующие годы этот показатель будет снижаться.

Являясь жизненно необходимым инструментом, ФЦП тем не менее не могут быть названы совершенным инструментом долгосрочного бюджетного планирования. Анализ практики реализации ФЦП обнаруживает некоторые характерные проблемы.

Главная из них — ФЦП не до конца выполняют свою основную, по мнению автора, функцию — гарантирование поступления бюджетного финансирования в заданные сроки и в заданном объеме. ФЦП утверждаются постановлениями Правительства РФ. Таким образом, любые изменения в них также должны быть утверждены постановлениями Правительства РФ, что теоретически должно обеспечивать относительную стабильность финансирования. На практике же параметры ФЦП фактически пересматриваются ежегодно в ходе подготовки проекта закона о бюджете. При этом изменения, вносимые в ФЦП, могут касаться как объемов финансирования, так и более фундаментальных элементов, вплоть до перечня мероприятий, и быть вызваны не только факторами, имеющими отношение к реализации ФЦП, но и внешними, непредсказуемыми заранее обстоятельствами.

Кроме того, практика реализации ФЦП показывает, что фактическое финансирование мероприятий ФЦП очень редко соответствует утвержденному. Причины этого могут быть как связанными с реализацией ФЦП (например, экономия средств за счет проведения конкурсных процедур), так и внешними (например, неполное софинансирование из бюджетов субъектов РФ или внебюджетных источников). Субъекты РФ зачастую не проявляют заинтересованности в выполнении мероприятий ФЦП и их софинансировании, предпочитая получать федеральное софинансирование для собственных РЦП, реализация которых подконтрольна региональным властям. Также нередки случаи, когда относительно высокие стандарты отчетности о реализации ФЦП не выдерживаются их исполнителями. В отчетности раскрывается не вся нужная информация.

Несмотря на отмеченные недостатки, ФЦП вплоть до 2014 года останутся безальтернативным инструментом реализации долгосрочных проектов за счет бюджетных средств. Начиная с 2014 года они войдут в состав государственных программ и продолжат свое существование в новом качестве (прекращения процесса подготовки и реализации новых ФЦП в связи с началом реализации государственных программ не планируется).

Ведомственные целевые программы

Положительный опыт реализации ФЦП и переход к БОР логически повлекли за собой попытку введения бюджетного программирования на уровне ведомств. 19 апреля 2005 года, то есть почти через десять лет после введения ФЦП в бюджетную практику, было принято постановление Правительства РФ № 239 «Об утверждении положения о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ».

Ведомственные целевые программы (ВЦП) должны были быть направлены на выполнение тактических задач ведомства, установленных в ДРОНДах. Их предлагалось осуществлять в одном из двух вариантов:

• утверждаемая ВЦП проходит
• экс­пер­тизу Минфина и Мин­эконом­развития России, утверждается нормативно-правовым актом ведомства и становится основанием для выделения ведомству дополнительного финансирования;
• аналитическая ВЦП выделяется в аналитических целях при подготовке ДРОНДа для группировки уже существующих расходов ведомства, ее подготовка не влечет никаких правовых и финансовых последствий.

Необходимо отметить, что ДРОНДы подготавливаются ведомствами и в настоящее время, а аналитические ВЦП в их составе продолжают выделяться, однако фактически расходы ведомств в рамках этих программ являются «непрограммными» — они не планируются на несколько лет вперед, а «вписываются» в аналитическую ВЦП в том объеме, в каком фактически сложились.

Применительно к утверждаемым ВЦП следует отметить следующее: требования, предъявляемые к качеству подготовки этого вида ВЦП, довольно высоки (сравнимы с требованиями к качеству ФЦП), и, как правило, перспектива получения дополнительного финансирования оказывается недостаточной мотивацией для их удовлетворения. Для того чтобы получить представление о состоянии ведомственного программотворчества, достаточно оценить количество действующих утвержденных ВЦП.

В настоящее время в Российской Федерации насчитывается 76 федеральных органов исполнительной власти (министерств, агентств, служб). Однако, если провести анализ утвержденных ВЦП по открытым источникам (информационно-правовым системам), можно найти лишь девять подобных программ. Таким образом, исходя из того, что ВЦП включаются в состав государственных программ, трудно предположить, приведет ли это к оживлению активности ведомств по их подготовке или, напротив, к их полному переформатированию в подпрограммы государственных программ.

Государственные программы и переход к программному бюджету

В 2010 году началась работа по преобразованию федерального бюджета из преимущественно непрограммного (более 90 % непрограммных расходов) в преимущественно программный вид. Направленность ФЦП на достижение конкретной цели делает их неудобным инструментом для перевода в программный вид большого объема расходов: требуется создать огромную иерархическую структуру из таких конкретных целей. Если вспомнить, что 55 ФЦП покрывают чуть больше 8 % расходов бюджета, то для покрытия потребуется разработать около 600 ФЦП. При этом ФЦП хорошо справляются со своей текущей функцией, так что изменение их формата вряд ли целесообразно.

Для перевода бюджета в программный вид было решено разработать новый инструмент, названный государственной программой. Порядок разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации был утвержден постановлением Правительства РФ от 2 августа 2010 г. № 588. Некоторое представление об отличиях государственных программ от ФЦП можно получить, сравнив их определения (см. табл. 1).

Федеральная целевая программа

Государственной программой является система мероприятий (взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления и ресурсам) и инструментов государственной политики, обеспечивающих в рамках реализации ключевых государственных функций достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития и безопасности

Федеральные целевые программы представляют собой увязанный по задачам, ресурсам и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение системных проблем в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития Российской Федерации, а также инновационное развитие экономики

Итак, в отличие от ФЦП государственная программа — это система не только мероприятий, но и инструментов государственной политики. Кроме того, в отличие от ФЦП, направленной на «эффективное решение системных проблем», госпрограмма ставит своей целью «достижение приоритетов и целей государственной политики». Конечная цель государственной программы более глобальна, что подразумевает больший временной период ее действия, больший масштаб мероприятий и используемых ресурсов. Сравнение обязательных элементов государственных программ и ФЦП (в соответствии с утвержденными порядками их разработки) см. в табл 2.

Федеральная целевая программа

Паспорт государственной программы

Паспорт целевой программы

Характеристика текущего состояния соответствующей сферы социально-экономического развития Российской Федерации, основные показатели и анализ социальных, финансово-экономических и прочих рисков реализации государственной программы

Характеристика проблемы, на решение которой направлена целевая программа

Приоритеты и цели государственной политики в соответствующей сфере социально-экономического развития, описание основных целей и задач государственной программы, прогноз развития соответствующей сферы социально-экономического развития и планируемые макроэкономические показатели по итогам реализации государственной программы

Основные цели и задачи целевой программы с указанием сроков и этапов ее реализации, а также перечень целевых индикаторов и показателей, отражающих ход ее выполнения

Перечень целевых индикаторов и показателей государственной программы с расшифровкой плановых значений по годам ее реализации, а также сведения о взаимосвязи мероприятий и результатов их выполнения с обобщенными целевыми индикаторами государственной программы

Обоснование состава и значений соответствующих целевых индикаторов и показателей государственной программы по этапам ее реализации и оценка влияния внешних факторов и условий на их достижение

Сроки реализации государственной программы в целом, контрольные этапы и сроки их реализации с указанием промежуточных показателей

Прогноз конечных результатов государственной программы, характеризующих целевое состояние (изменение состояния) уровня и качества жизни населения, социальной сферы, экономики, общественной безопасности, государственных институтов, степени реализации других общественно значимых интересов и потребностей в соответствующей сфере

Перечень основных мероприятий государственной программы с указанием сроков их реализации и ожидаемых результатов

Мероприятия целевой программы

Основные меры правового регулирования в соответствующей сфере, направленные на достижение цели и (или) конечных результатов государственной программы, с обоснованием основных положений и сроков принятия необходимых нормативных правовых актов

Перечень и краткое описание федеральных целевых программ и подпрограмм

Информация по ресурсному обеспечению за счет средств федерального бюджета государственной программы (с расшифровкой по главным распорядителям средств федерального бюджета, федеральным целевым программам, основным мероприятиям подпрограмм, а также по годам реализации государственной программы)

Обоснование ресурсного обеспечения целевой программы

Описание мер государственного регулирования и управления рисками с целью минимизации их влияния на достижение целей государственной программы

Механизм реализации целевой программы, включающий в себя механизм управления целевой программой, распределение сфер ответственности и механизм взаимодействия государственных заказчиков целевой программы

Методика оценки эффективности государственной программы

Оценка социально-экономической и экологической эффективности целевой программы

Основная работа ответственных исполнителей по разработке проектов большинства госпрограмм началась в конце 2010 года, когда были выпущены методические указания по их подготовке, и протекала непросто. К первоначально назначенному сроку (15 апреля 2011 года) были представлены не все программы, а среди представленных документов преобладали не законченные проекты программ, а лишь их концепции. Сроки подготовки программ были сдвинуты к концу 2011 года. К этому времени были закончены 40 программ из 41 (задерживалась разработка программы «Развитие пенсионной системы»), однако большинство из них все еще не вполне удовлетворяло предъявляемым требованиям и нуждалось в доработке. Наиболее распространенными были следующие недостатки разработанных проектов госпрограмм:

• некорректное описание характеристики сферы реализации госпрограмм, основных проблем в рассматриваемой сфере, а также прогноза развития сферы реализации госпрограмм;
• неудачно подобранные показатели госпрограмм, не позволяющие оценить эффективность их реализации;
• нечеткость, размытость формулировок целей, задач, индикаторов и ожидаемых результатов государственных программ;
• избыточное количество задач гос­программ и подпрограмм, а также целевых индикаторов;
• слабая взаимосвязь ведомственных целевых программ и основных мероприятий госпрограмм с показателями (индикаторами) госпрограммы;
• отсутствие международных сопоставлений ситуации в сфере реализации госпрограмм;
• отсутствие обоснования мер государственного регулирования (в том числе правового) в сферах реализации госпрограмм;
• отсутствие информации об участии субъектов РФ, государственных внебюджетных фондов и юридических лиц в реализации госпрограмм;
• отсутствие обоснований финансового обеспечения заявленных параметров финансирования госпрограмм;
• отсутствие информации о согласовании госпрограмм с соисполнителями.

Кроме трудностей с разработкой самих государственных программ переход к программному бюджету оказался затруднен и является чисто методологическим фактором: существующая в настоящий момент классификация расходов бюджетов не в полной мере приспособлена для учета государственных программ и подпрограмм. Таким образом, работа над переводом бюджета в программную форму оказалась намного более сложной, чем предполагалось. Доработка государственных программ и разработка новой классификации расходов бюджетов продолжаются в рамках срока окончательного перехода к программному бюджету, определенного 2014 годом. Тем не менее работа над проектами государственных программ показала, что задача перевода федерального бюджета в преимущественно программный вид вполне реальна. Аналитическое распределение расходов федерального бюджета за 2011 и 2012 годы по государственным программам продемонстрировало, что они покрывают от 90 до 95 % расходов федерального бюджета.

Источник: bujet.ru