Для целенаправленной реализации мероприятий по противодействию коррупции в РФ была сформирована Национальная стратегия противодействия коррупции (утверждена Указом Президента Российской Федерации от 13 апреля 2010 г. № 460).
Целью Национальной стратегии противодействия коррупции в РФ является искоренение причин и условий, которые порождают коррупцию в российском обществе.
Для достижения данной цели предполагается решить такие задачи:
1) сформировать соответствующие потребностям времени законодательные и организационные основы противодействия коррупции;
2) организовать исполнение законодательных актов и управленческих решений в области противодействия коррупции, создать условия, затрудняющие возможность коррупционного поведения и обеспечивающие снижение уровня коррупции;
3) обеспечить выполнение членами общества норм антикоррупционного поведения, вплоть до применения в необходимых случаях мер принуждения в соответствии с законодательными актами Российской Федерации.
Законодательные основы противодействия коррупции
Реализация Национальной стратегии противодействия коррупции осуществляется в соответствии с основными принципами:
1. Признание коррупции одной из системных угроз безопасности Российской Федерации.
2. Использование в противодействии коррупции системы мер, включающей в себя меры по предупреждению коррупции, по уголовному преследованию лиц, совершивших коррупционные преступления, и по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных деяний, при ведущей роли на современном этапе мер по предупреждению коррупции.
3. Стабильность основных элементов системы мер по противодействию коррупции, закрепленных в Федеральном законе от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции».
4. Конкретизация антикоррупционных положений федеральных законов, Национальной стратегии противодействия коррупции, национального плана противодействия коррупции на соответствующий период в правовых актах федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и в муниципальных правовых актах.
Национальная стратегия противодействия коррупции осуществляется по следующим направлениям:
1) обеспечение участия институтов гражданского общества в противодействии коррупции;
2) повышение эффективности деятельности федеральных органов государственной власти, иных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по противодействию коррупции;
3) внедрение в деятельность федеральных органов государственной власти, иных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления инновационных технологий, повышающих объективность и обеспечивающих прозрачность при принятии законодательных (нормативных правовых) актов Российской Федерации, муниципальных правовых актов и управленческих решений, а также обеспечивающих межведомственное электронное взаимодействие указанных органов и их взаимодействие с гражданами и организациями в рамках оказания государственных услуг;
Основные понятия о коррупции и её элементы
4) совершенствование системы учета государственного имущества и оценки эффективности его использования;
5) устранение коррупциогенных факторов, препятствующих созданию благоприятных условий для привлечения инвестиций;
6) совершенствование условий, процедур и механизмов государственных и муниципальных закупок, в том числе путем расширения практики проведения открытыхаукционов в электронной форме, а также создание комплексной федеральной контрактной системы, обеспечивающей соответствие показателей и итогов выполнения государственных контрактов первоначально заложенным в них параметрам и утвержденным показателям соответствующего бюджета;
7) расширение системы правового просвещения населения;
8) модернизация гражданского законодательства;
9) дальнейшее развитие правовой основы противодействия коррупции;
10) повышение значимости комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов;
11) совершенствование работы подразделений кадровых служб федеральных органов исполнительной власти и иных государственных органов по профилактике коррупционных и других правонарушений;
13) периодическое исследование состояния коррупции и эффективности мер, принимаемых по ее предупреждению и по борьбе с ней как в стране в целом, так и в отдельных регионах;
14) совершенствование правоприменительной практики правоохранительных органов и судов по делам, связанным с коррупцией;
15) повышение эффективности исполнения судебных решений;
16) разработка организационных и правовых основ мониторинга правоприменения в целях обеспечения своевременного принятия в случаях, предусмотренных федеральными законами, актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, муниципальных правовых актов, а также в целях реализации решений Конституционного Суда Российской Федерации;
17) совершенствование организационных основ антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов и повышение ее результативности;
18) повышение денежного содержания и пенсионного обеспечения государственных и муниципальных служащих;
19) распространение ограничений, запретов и обязанностей, установленных законодательными актами Российской Федерации в целях предупреждения коррупции, на лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, включая высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации и муниципальные должности;
20) повышение качества профессиональной подготовки специалистов в сфере организации противодействия и непосредственного противодействия коррупции;
21) совершенствование системы финансового учета и отчетности в соответствии с требованиями международных стандартов;
22) повышение эффективности участия Российской Федерации в международном сотрудничестве в антикоррупционной сфере, включая разработку организационных основ регионального антикоррупционного форума, оказание при необходимости поддержки другим государствам в обучении специалистов, исследовании причин и последствий коррупции.
Источник: dzen.ru
Указом Президента утверждены Национальная стратегия противодействия коррупции и Национальный план противодействия коррупции в новой редакции
Дмитрий Медведев подписал Указ «О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010–2011 годы».
Справка Государственно-правового управления к Указу
Национальный план противодействия коррупции, утверждённый Президентом Российской Федерации 31 июля 2008г. №Пр-1568, наряду с конкретными антикоррупционными мероприятиями содержал ряд мер общего стратегического характера. Анализ работы государственных и общественных институтов по выполнению данного Национального плана противодействия коррупции показал необходимость наличия двух самостоятельных документов: Национальной стратегии противодействия коррупции, определяющей основные направления государственной антикоррупционной политики на среднесрочную перспективу и этапы её реализации, и обновляемого каждые два года Национального плана противодействия коррупции, являющегося инструментом претворения в жизнь Национальной стратегии противодействия коррупции.
В связи с этим Указом Президента Российской Федерации утверждается Национальная стратегия противодействия коррупции и излагается Национальный план противодействия коррупции, утверждённый Президентом Российской Федерации 31 июля 2008г. № Пр-1568, в новой редакции.
Национальная стратегия противодействия коррупции является общим программным документом, положения которого направлены на устранение коренных причин коррупции в обществе и должны последовательно конкретизироваться с учётом требований времени в Национальном плане противодействия коррупции на соответствующий период, а также в планах по противодействию коррупции федеральных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Одной из важнейших задач при реализации государственной антикоррупционной политики является задача по коренному перелому общественного сознания, формированию в обществе атмосферы жёсткого неприятия коррупции. Решение этой задачи обеспечивается прежде всего путём планомерного повышения правовой культуры населения, достижения максимальной прозрачности процедур предоставления государственных услуг, а также постоянной адресной профилактической работой во всех государственных и муниципальных органах и в саморегулируемых организациях.
При разработке Национальной стратегии противодействия коррупции были учтены положения Национального плана противодействия коррупции, утверждённого Президентом Российской Федерации 31 июля 2008г. №Пр-1568.
В свою очередь, Национальный план противодействия коррупции на 2010–2011 годы, будучи инструментом претворения в жизнь Национальной стратегии противодействия коррупции, закрепляет систематизированный перечень мероприятий антикоррупционного характера, определяет их исполнителей, формы, средства и сроки их реализации, параметры ожидаемых результатов.
Указом Президента Российской Федерации определяется, что положения Национальной стратегии противодействия коррупции и Национального плана противодействия коррупции на соответствующий период должны реализовываться федеральными государственными органами, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, муниципальными образованиями, институтами гражданского общества, организациями и физическими лицами, в частности при формировании и исполнении бюджетов всех уровней, решении кадровых вопросов, а также в ходе реализации права законодательной инициативы и принятия законодательных (нормативных правовых) актов Российской Федерации, муниципальных правовых актов и путём активного вовлечения в работу по противодействию коррупции политических партий, общественных объединений и других институтов гражданского общества.
Настоящий этап реализации государственной антикоррупционной политики должен быть направлен прежде всего на организацию исполнения Федерального закона «О противодействии коррупции» и других нормативных правовых актов Российской Федерации.
В связи с этим в Национальный план противодействия коррупции на 2010–2011 годы включён ряд организационных мер, направленных:
на развитие нормативно-правовой базы федеральных государственных органов, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по противодействию коррупции;
на организацию работы подразделений кадровых служб федеральных органов исполнительной власти по профилактике коррупционных и иных правонарушений;
на совершенствование деятельности комиссий по соблюдению требований к служебному поведению лиц, замещающих должности государственной службы всех видов, и урегулированию конфликта интересов и на совершенствование нормативно-правового регулирования деятельности указанных комиссий;
на проведение социологических исследований уровня коррупции и эффективности антикоррупционных мер;
на обучение федеральных государственных служащих, в должностные обязанности которых входит участие в противодействии коррупции.
Ряд положений Национальной стратегии противодействия коррупции отражён или будет отражён в других актах Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Поэтому в Национальном плане противодействия коррупции на 2010–2011 годы закреплены те мероприятия, реализация которых не предусмотрена иными актами и которые имеют непосредственное отношение к противодействию коррупции.
Таким образом, Национальная стратегия противодействия коррупции, Национальный план противодействия коррупции на соответствующий период, планы по противодействию коррупции федеральных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований образуют динамичную, постоянно обновляемую в соответствии с требованиями времени и с учётом федеративного устройства Российской Федерации систему мер по противодействию коррупции.
На целесообразность официального закрепления именно такой системы мер по противодействию коррупции нацеливает одна из рекомендаций Группы государств против коррупции (ГРЕКО).
Указом Президента Российской Федерации также предложено Общественной палате Российской Федерации, Торгово-промышленной палате Российской Федерации, Общероссийской общественной организации «Ассоциация юристов России», политическим партиям, саморегулируемым организациям, общественным организациям, объединяющим промышленников и предпринимателей, другим общественным объединениям проводить работу по формированию в обществе нетерпимого отношения к коррупционному поведению.
Темы
Источник: www.kremlin.ru
лекции по коррупции / Тема № 4. Стратегии противодействия преступности
Вопрос № 1. Общая типология противодействия коррупции.
Коррупция является проблемой любого государства на всем историческом пути существования этого института. Казалось бы, мировой опыт противодействия коррупции столь же богат.
Однако это не так. Отнюдь не каждое государство вообще воспринимало коррупцию как проблему, и предпочитало с ней бороться. В некоторых странах коррупция воспринималась как нечто естественное.
Например, беспрецедентная стабильность патримониальной бюрократии Древнего Китая коренилась в эффективном предотвращении сплачивания чиновников в устойчивую корпорацию, которая могла бы оппонировать императору и в конечном итоге перехватить у него власть. Одним из таких механизмов была финансовая зависимость чиновника не от императорского жалованья, а от его умения выжать из императорских подданных максимум доходов, в том числе и в свою личную пользу. Это неизбежно превращало чиновников в легкоуязвимого нарушителя законов со всеми вытекающими из этого последствиями – страхом разоблачения, возможностью держать его на крючке».
В России XIX столетия, несмотря на то, что взяточничество приобрело нелегальный характер еще со времен увещевательных указов Петра I, оно осталось одним из инструментов своеобразного общественного договора между политической элитой и остальной массой российского чиновничества. Потворство коррупции в обмен на лояльность – еще один вариант коррупционной терпимости, свойственный, однако, не только России.
Широкая практика разработки и применения антикоррупционных программ более характерны для современности. Это вполне закономерно, ведь основой модерна является установка на переустройство мира, социальная инженерия, частым ответвлением который является инженерия антикоррупционная. Одним из первых успешных опытов противодействия коррупции необходимо назвать реформу государственной службы, которая была осуществлена в США в 1887 году.
Программы противодействия коррупции, которые в ХХ веке появились на Востоке, прежде всего в Китае, имели совершенно другой смысл. Их главной посылкой было уничтожение не столько коррупционных практик, сколько коррупционеров как таковых.
Исходя из накопленного опыта противодействия коррупции, стратегии по активному противодействию ей можно подразделить на четыре вида: а) стратегия системного устранения причин коррупции; б) стратегия борьбы с коррупцией; в) смешанная стратегия; г) стратегия «сознательной пассивности»
Сравнивая различные подходы и стратегии, необходимо учитывать контекст разработки и реализации конкретной стратегии. Ни в коем случае нельзя говорить об идеальной стратегии, точно так же нельзя утверждать, что какая-либо стратегия является универсально применимой. Конкретные обстоятельства могут создать такие условия, при которых единственным применимым подходом будет тот, который ориентирован лишь на ближайшую перспективу.
Тем не менее, на основе анализа стратегических подходов к борьбе против коррупции можно провести сопоставление этих стратегий с позиций обобщённой ситуации. такое сравнение может быть в значительной степени инструментально, так как даёт некоторые ориентиры на стадии первоначального выбора адекватного подхода к борьбе с коррупцией.
Вопрос № 2. Стратегия системного устранения причин коррупции
а) Общая характеристика стратегии
Из самого названия стратегии нетрудно установить, что основной акцент при выработке стратегий этого класса делается на устранении причин, порождающих коррупцию, а не внешних проявлений этой проблемы (то есть деятельности коррупционеров).
При этом существует следующая типология стратегий противодействия причинам коррупции в зависимости от их универсальности, отраслевой и территориальной локализации.
В частности выделяются: а) стратегии универсальные (национальные и региональные); б) стратегии отраслевые (национальные и региональные).
а) В эту группу стратегий попадают программы, которые распространяются на всю территорию страны или на отдельный регион и охватывают все или, по крайней мере, большое количество органов государственной власти. Примером такой стратегии может служить Государственная программа по борьбе с преступностью и коррупцией на 2010-2012 годы, утвержденная Указом Президента Республики Беларусь 23 сентября 2010 г. № 485.
б) В эту группу попадают программы, которые затрагивают одну отрасль государственного управления, но распространяются на всю территорию страны или на определенный регион.. Примером такой программы может служить Комплекс мер по борьбе с коррупцией в системе Министерства жилищно-коммунального хозяйства Республики Беларусь на 2010-2012 годы, утвержденный приказом Министерства жилищно-коммунального хозяйства Республики Беларусь 11 октября 2010 г. N 147.
Универсальные стратегии по системному устранению причин и условий коррупции однообразны. Они включают в себя: а) институционализация независимой и эффективной судебной власти; б) расширение сферы действия парламентского контроля; в) обязанность госслужащих декларировать имущество, в) правила, регулирующие вопрос конфликта интересов; г) найм на государственную службу на основе заслуги; д) достойная оплата труда государственных служащих; е) децентрализация власти; ж) повышение прозрачности бюджетного процесса для контролирующих органов; з) повышение прозрачности в налоговой администрации, и) лишение налоговых служащих возможности произвольно предоставлять налоговые льготы.
Отраслевые стратегии по системному устранению причин коррупции включают в себя: а) определение стандартов государственных услуг; б) ограничение дискреционных полномочий должностных лиц; в) компьютеризация управленческих функций; г) установление Кодекса поведения; д) внедрение механизмов внутреннего и внешнего аудита; е) учреждение отделов собственной безопасности; е) ротация кадров; ж) достаточный уровень денежного вознаграждения; з) облегчение доступа всех граждан к ведомственным актам; и) институционализация независимой системы обжалования решений.
б) Преимущества стратегии
Первое очевидное преимущество стратегии устранения причин коррупции состоит в её системности. Подчас коррупция принимает характер институциональной ловушки, встраиваясь в социальную реальность. Так, коррупция органично переплетается с другими неэффективными устойчивыми социальными нормами (неплатежи, уклонение от налогов, уклонение от юридической ответственности). Преодолеть её в таком случае может только системная борьба, которая взламывает все подпирающие и усугубляющие коррупцию социальные практики. Системность также наделяет эту стратегию потенциалом преобразования всего государства, и его отношения с гражданским обществом.
Кроме того, системная стратегия не отрицает возможности преследования коррупционеров. Однако, в отличие от стратегии «войны», которая «зацикливается» на коррупционере и ставит именно его в сетку своего прицела, стратегия устранения условий ориентирована не столько на самого коррупционера, сколько на повышение риска коррупционного поведения и потерь от него. В данном случае разработчики стратегии уповают преимущественно на истинность уравнения Becker, согласно которому преступление совершается только в том случае, если полезность коррупции выше, чем полезность честности, а вероятность быть пойманным достаточна низка.
Еще одним возможным преимуществом, правда, уже не столь очевидным, является длительность результата антикоррупционной стратегии. Возможно, что коррупция вообще лишится системного статуса, примет естественный уровень и сойдет с первых страниц газет как острейшая проблема общества.
в) Недостатки стратегии
Сторонники системного метода устранения причин и условий коррупции часто полагают, что странам с укорененной коррупцией следует просто взрастить на своей почве те институты, которые действуют в странах с низким уровнем коррупции, что является, как минимум, чрезмерным упрощением ситуации.
Такие институты в отрыве от социо-культурных и ментальных основ породившего их общества рискуют не прижиться в новых условиях и оказаться в общественной, политической и управленческой изоляции, которая не позволит реализовать их позитивный потенциал в борьбе с коррупцией. Социо-культурные и ментальные основы общества опосредуют любое конструктивисткое действие, интерпретируя и переинтерпретируя смысл того или иного вновь учреждаемого института, порой обращая его антикоррупционный потенциал в мощный коррупциогенный фактор. Так, ряд стран, учредивших специализированные органы по борьбе с коррупцией, столкнулись с проблемой расцвета коррупции в этих органах.
Например, В 1993 году правительство Пакистана решило передать функции по подтверждению номенклатуры ввозимых товаров двум частным фирмам (preshipment inspection service) на основании пятилетних контрактов. Данные фирмы должны были осуществлять контроль качества и количества ввозимых товаров, контроль происхождения товаров. Однако в ноябре 1996 г., года правительство Пакистана было распущено по обвинению в коррупции, Обнаружилось, что эти две компании делали выплаты в пользу Беназир Бхутто и её родственников.
Культура, поддерживающая коррупцию, характеризуется предпочтением опираться на неформальные механизмы принятия решений, покровительство в отношение родственников.
Итак, основой критики системного подхода устранения условий является представление о плюрализме культур современного мира.
Парадокс антикоррупционной борьбы заключается в том, что для преодоления коррупции в этом случае подходит только системная стратегия Однако, сам социально-инженерный подход к культурной реальности существенно ограничен по причинам абстрагирования от культуры и громадной инерции ментальности конкретного общества.
Из методологических особенностей стратегии системного устранения причин коррупции вытекает и ее фундаментальный недостаток: непрогнозируемость эффективного результата.
Системность стратегии порождает еще одну возможную угрозу – возможность сбоя всей программы в связи с провалами на отдельных участках. Кроме того, существует большая вероятность того, что по пути от задумки до своей реализации, системная стратегия устранения причин может «растерять» ряд направлений и на этапе осуществления предстать в существенно урезанном варианте. Вследствие этого стратегия теряет своё фундаментальное преимущество – системность.
Вопрос № 3. Стратегия «войны» с коррупцией.
а) Общая характеристика стратегии
Стратегия «войны» состоит в борьбе с внешними проявлениями коррупции (случаями дачи взяток конкретным чиновникам), с уже существующей коррупцией, с конкретными коррупционерами. Из этого определения можно выявить несколько особенностей данной стратегии.
Наиболее полное представление о стратегии «войны» можно получить, изучая историю борьбы с коррупцией в Китае. Её начало датируется декабрем 1951 года, когда на всей территории Китая начинается программа под названием «три анти-» (анти-коррупция, анти-бюрократизм, анти-расточительство). Тысячи людей приговариваются к смертной казни за вступление в коррупционные отношения.
Учреждаются специальные народные суды, которые рассматривают исключительно дела о коррупции. Правительство требует от каждого человека сообщать о ставших ему известных случаях коррупции. Официально кампания заканчивается в июне 1952 года. Результаты акции кажутся поразительными.
В 1982 году Центральный Комитет компартии Китая начинает новую компанию против коррупции. Результаты этой кампании были гораздо более скромными. Основным объяснением служит предположение о том, что чиновники, предвидя визит контролирующих органов, формировали «наступательные и оборонительные союзы».
Центральный дисциплинарный комитет КНР начал сталкиваться с серьезными проблемами в выявлении коррупционных практик. Связано это было с тем, что в них вовлечены высокопоставленные чиновники, предоставляющие поддержку своим подчиненным. Подчас сообщение о коррупционной практике, посылаемое одним из чиновников наверх, перехватывалось его начальником либо коалицией его сослуживцев-коррупционеров.
Другими словами, первая волна борьбы против коррупции привела к формированию коррупционных сетей, то есть к новому качественному уровню коррупции.
Объяснение циклов вполне очевидно – в Китае боролись с симптомами проблемы, а не с проблемой, с коррупционерами, а не с источниками возникновения коррупции.
Таким образом, результатами применения стратегии «войны» в Китае стали весьма противоречивые тенденции.
б) Преимущества стратегии
Анализ различных аспектов применения стратегии «войны», а также её концептуальной сущности позволяет выделить следующие преимущества такого подхода:
Проблема коррупции формулируется и ставится на повестку дня. Первый шаг в успешной борьбе против коррупции – признание существования самой коррупции как актуальной проблемы. Очевидно, что в обществах, в которых тема коррупции административно или культурно табуирована, борьба с коррупцией вряд ли представляется возможной. Кроме того, необходимо признать не просто факт существования коррупции, но и её негативное воздействие на социально-экономические процессы в обществе.
Активная позиция государства. Государство занимает четко определенную позицию по отношению к коррупции, что демонстрирует политическую волю и готовность власти к активному реформированию общества (пусть даже с помощью весьма специфических методик). Такая позиция более конструктивна, чем игнорирование проблемы.
Быстрое получение результата. Стратегия «войны» быстро дает видимый результат. Репрессивные меры по сути своей публичны, так как их результат затрагивает большое число людей, легко поддается измерению, легко может быть использован в целях политической рекламы, быстро достигает общественности и надолго запоминается.
Таким образом, можно заключить, что стратегия «войны» имеет определённый положительный потенциал. В некоторых случаях этих позитивных аспектов оказывается достаточно, чтобы стратегия «войны» показалась привлекательной. Следует отметить, что особенно вероятна повышенная поддержка стратегии «войны» в двух типах обществ: аномичных и авторитарных.
в) Недостатки стратегии
Можно выделить несколько факторов, ставящих под вопрос эффективность использования данной стратегии.
- Карательные меры будут приводить к новому витку коррупции. Прибыль должностного лица, привлекающего нарушителя к ответственности, гораздо ниже, чем затраты на наказание потенциального нарушителя. Если проанализировать ситуацию ужесточения наказания с позиций этого предположения, то получится следующая картина. Ужесточение наказания за коррупционные действия приводит к углублению разницы между прибылью должностного лица от поимки коррупционеров и размером тех ограничений, которые понесет коррупционер. Следовательно, вероятность того, что коррупционер и «охотник за ним» решат проблему с помощью взятки, здесь резко возрастает.
- Применение стратегии «войны» требует соблюдения ряда условий, которые порой не вписываются в институциональные рамки, характерные для демократического государства. Не случайно эта стратегия, как правило, получила распространение в авторитарных странах Дальнего Востока и Юго-Восточной Азии. Однако это происходит даже в ряде стран с сильными демократическими традициями. Например, для уменьшения уровня коррупции вводится принцип презумпциивиновностив отношении лиц, подозреваемых в совершении коррупционных преступлений (так, во Франции сам чиновник должен доказывать, что его имущество принадлежит ему на законном основании).
- Строгость уголовного преследования коррупционера обостряет и без того существенную проблему латентности коррупционных преступлений. В ответ на уголовное преследование коррупция не прекратится, но сменит формы и еще больше уйдет в тень.
Источник: studfile.net